Contexte

La Commission de l'immigration et du statut de réfugié («  CISR » ou « Commission »), le plus grand tribunal administratif au Canada, a la mission de remplir les obligations du Canada à l'égard des questions relatives aux immigrants et aux réfugiés. La Section d'appel de l'immigration ( SAI) est l'une des trois sections par l'entremise desquelles la Commission remplit son mandat. La SAI est un tribunal indépendant qui entend les appels et en détermine les diverses catégories. La présente évaluation consiste en une révision du programme Mode alternatif de règlement des conflits ( MARC) mis sur pied par la SAI et qui s'applique aux appels en matière de parrainage.

Les citoyens canadiens et les résidents permanents ont le droit de demander la réunification avec leurs proches parents de l'étranger. Pour que la demande de parrainage soit accueillie, le répondant et le parent qui sollicitent une autorisation de séjour au Canada doivent répondre à certaines exigences. Si l'agent des visas refuse une demande de parrainage, le répondant (l'appelant) peut interjeter appel pour que la demande d'immigration au Canada du membre de la famille (le requérant) soit acceptée. Les parties à l'appel en matière de parrainage sont l'appelant et le ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration. Le ministre est représenté par le conseil du ministre; l'appelant peut également être représenté par un conseil, tant aux audiences que dans le cadre du processus MARC.

Programme MARC de la SAI

Conformément à la mission du ministère fédéral de la Justice, qui favorise « un système judiciaire efficace, équitable et accessible à tous », la SAI a mis sur pied, en juillet 1997, un groupe de travail pour évaluer la possibilité d'introduire le MARC au sein du système d'arbitrage de la SAI. Après une année de consultation, de planification et d'élaboration, le programme MARC a été lancé à Toronto, en juillet 1998, puis à Vancouver, en avril 2000, à la suite d'autres études, améliorations et consultations.

Le programme MARC a évolué avec le temps. La SAI y a apporté un certain nombre de changements à la lumière des évaluations de son efficacité et des circonstances particulières. On a jugé que cinq principaux types d'appels en matière de parrainage sont admissibles au programme MARC, à savoir l'adoption, le mariage et les fiançailles de même que la non-admissibilité pour des raisons d'ordre financier, médical ou criminel. À Toronto, on a exclu les cas d'adoption puisque, selon les indications préliminaires, ces cas sont rarement résolus par la médiation; à Vancouver, on ne les a jamais inclus. Les types de cas actuellement compris diffèrent dans une certaine mesure à Toronto et à Vancouver. Le programme est obligatoire, mais on peut s'en retirer dans des circonstances limitées. Les parties peuvent aussi s'y inscrire volontairement. La médiation est menée par les agents de règlement des conflits ( ARC), dont la plupart sont des membres de tribunaux de la SAI. 

Objectifs d'évaluation et méthodologie

La SAI a fait appel à un évaluateur indépendant pour mener un examen global de son programme MARC. Elle a précisé qu'elle voulait obtenir des analyses quantitative et qualitative. On a évalué dans quelle mesure le programme MARC de la SAI a atteint ses trois objectifs principaux, à savoir offrir une solution de rechange adéquate au processus d'audience contradictoire, accélérer le règlement des conflits et en améliorer l'efficacité, notamment en réduisant les coûts financiers et émotifs associés au règlement des conflits.   

Afin de remplir son mandat d'évaluation, l'évaluateur a consulté les intervenants clés, a observé des séances de médiation, a révisé les documents du programme, a fait remplir des questionnaires, a analysé les données et a mené la recherche. L'évaluateur a utilisé les renseignements recueillis dans le cadre de ces activités ainsi que sa connaissance du domaine de la résolution de conflits afin de présenter des recommandations à la SAI.

Révision des données qualitatives et quantitatives 

Consultations

Les consultations menées auprès des intervenants ont permis de révéler d'importantes questions. Les comités consultatifs à Vancouver et à Toronto ont débattu des aspects fondamentaux du programme MARC, y compris la question de savoir si le processus utilisé par la SAI était vraiment une médiation - un élément également soulevé par tous les autres groupes. Selon l'équipe de la haute direction de CIC, même si l'administration centrale appuyait le MARC, on a senti de l'opposition de la part des gestionnaires, des conseils du ministre et des agents des visas. On a indiqué qu'il serait utile d'établir des critères de sélection pour les conseils du ministre participant au MARC. Les conseils du ministre, particulièrement à Vancouver, ont remis en question l'utilité du MARC et ont indiqué qu'on pourrait obtenir, par d'autres moyens, les avantages d'un règlement rapide de manière plus rentable. À Toronto, les conseils du ministre ont noté un certain nombre d'avantages de la médiation, y compris la participation des ARC et l'amélioration de leur relation avec le conseil de l'appelant.

Les conseils des appelants à Toronto et à Vancouver ont appuyé le concept du MARC tout en faisant part de certaines préoccupations. À ces deux endroits, les conseils ont indiqué que les conseils du ministre jouent un rôle crucial dans le processus puisqu'ils peuvent décider qu'on recommande d'accueillir un appel ou non. À Montréal et à Toronto, on estime que les conseils du ministre n'exercent pas toujours aussi bien leur pouvoir discrétionnaire. Les conseils des appelants et ceux du ministre se sont entendus sur le fait que tous les cas ne conviennent pas au MARC. On appuie généralement l'idée qu'on puisse s'en retirer et que les membres adoptent une approche évaluative de la médiation.  

Les consultations menées auprès des ARC à Toronto et à Vancouver ont révélé qu'il existe des différences notables dans la façon dont les agents jouent leurs rôles. Par exemple, certains utilisent une approche évaluative, d'autres, une approche facilitante. Les ARC ont également mentionné qu'il faut mieux sensibiliser les conseils des appelants au sujet du MARC et améliorer leurs compétences. Bien qu'ils reconnaissent que la médiation n'est pas appropriée dans certains cas, ils croient que les parties seules ne devraient pas avoir le droit de se retirer. Selon les ARC, plus de cas pourraient faire l'objet d'une médiation par l'intermédiaire des ressources existantes. Les ARC ont remis en question l'engagement de CIC et des conseils du ministre à l'égard du MARC en alléguant qu'ils sont réticents à recourir à leur pouvoir discrétionnaire. Comme d'autres groupes l'ont fait, les ARC ont indiqué qu'il est possible d'étendre le MARC à des catégories de cas additionnelles. Tous les groupes étaient d'accord : le programme MARC offre certains avantages pour les appelants; même si leur cas n'avait pas été résolu, les appelants étaient mieux préparés pour l'audience à venir. Cependant, un certain nombre d'intéressés se sont dits préoccupés puisque les cas soumis au MARC auxquels on a refusé le statut de réfugié, passent moins vite à l'étape des audiences que ceux qui n'ont pas été orientés vers le MARC; ils ont également souligné qu'à Toronto, il faut plus de temps pour entendre de tels cas. À Toronto, les membres du tribunal de la SAI ont appuyé le programme MARC et ses objectifs et ont exprimé le désir d'en apprendre davantage à ce sujet. 

La direction de la SAI a reconnu le caractère unique du programme MARC de la SAI et a parlé de son engagement à l'améliorer. Elle a mis l'accent sur l'importance de s'assurer que l'intérêt public est bien servi au moyen du MARC, en veillant à la transparence du programme, en faisant des recommandations claires aux membres relativement à l'approbation des consentements afin d'accueillir les appels, et en excluant les cas pour lesquels la médiation n'est pas appropriée.

Questionnaires

L'administrateur a fait remplir des questionnaires confidentiels aux ARC, aux conseils du ministre, aux appelants et aux conseils des appelants au cours des médiations menées en une seule période de six semaines. Les questionnaires étaient expressément conçus pour chacun des groupes; afin d'aborder les sujets communs, un bon nombre de questions étaient les mêmes sinon similaires. Le sondage comprenait 100 cas de Toronto et 20 de Vancouver. Presque tous les participants ont envoyé des réponses, ce qui confère une très grande fiabilité au sondage.

Un bon nombre de points importants sont ressortis du sondage. Quelque 40 % des médiations ont permis d'accueillir l'appel et 4 % d'entre elles ont été résolues par désistement. Dans 40 % des cas, une date d'audience a été fixée. Les autres cas n'ont pas été entendus ou ont été retirés. Un pourcentage très élevé de chacun des groupes de répondants (de 81 % à 94 %) ont trouvé le processus de médiation équitable et utile; chacun des groupes a noté des caractéristiques avantageuses du MARC, par exemple qu'il permet d'obtenir des renseignements utiles. Il a fallu environ une heure, en moyenne, pour compléter chaque séance de médiation. Les appelants ont participé activement dans une proportion de 85 % ou plus des cas, bien qu'ils se soient surtout limités à répondre aux questions. La performance des ARC a reçu une excellente évaluation tandis que les conseils du ministre et ceux des appelants ont fait l'objet d'évaluations et de commentaires plus critiques. Les ARC se sont dits surtout préoccupés du fait que l'information obtenue avant la médiation était insuffisante. On a souvent répété que tous les cas ne devraient pas passer par la médiation.

Bases de données

L'évaluateur a analysé les bases de données distinctes tenues à jour par la CISR et la SAI afin de recueillir de l'information en rapport avec la médiation des appels en matière de parrainage. Parmi les facteurs clés de rendement, on compte le taux de règlement des appels concernant une demande de parrainage ainsi que la comparaison de la durée moyenne des séances et des délais moyens de traitement des séances de médiation et des audiences. Pour les besoins de l'analyse, on a choisi 3 347 cas réglés entre le 1 ^er janvier 2001 et le 30 septembre 2001.

Les appels en matière de parrainage représentaient 82 % du nombre de cas au cours de cette période. À Toronto, on a traité environ 50 % des appels concernant une personne parrainée au Canada. À Vancouver, ce nombre s'élève à environ 25 %. Les types d'appels les plus fréquents en matière de parrainage sont les mariages/fiançailles (soit environ 43 % du total) et les cas d'ordre financier (presque 23 % du total). À Toronto et à Vancouver, environ 13 % des appels en matière de parrainage orientés vers le MARC sont réglés avant qu'ils ne soient traités et environ 52 % des cas sont résolus par l'entremise du MARC, c.-à-d. qu'on obtient des ententes dans près de 65 % des cas.

Le MARC a également permis de réduire la durée des séances, soit moins d'une heure, en moyenne, comparativement à 2,4 heures (Toronto) et à 3,3 heures (Vancouver) pour ce qui est des cas non traités par l'entremise du MARC et qui ont fait l'objet d'une audience. Cependant, à Toronto, les cas non résolus dans le cadre du MARC ont exigé 3,7 heures d'audience, soit plus longtemps que les cas n'ayant jamais été orientés vers le MARC.

Les cas résolus à l'étape du MARC sont traités plus rapidement que ceux qui passent directement par une audience. À Toronto, dans les cas traités par le MARC, on obtient une entente en 3,5 mois, en moyenne, comparativement à 5,8 mois pour les cas qui font l'objet d'une audience sans médiation, ce qui permet de réduire les délais de 2,3 mois. Cependant, les cas non réglés à l'étape du MARC prennent en moyenne 10,6 mois. Autrement dit, ils prennent 4,8 mois de plus que ceux qui ne sont pas orientés vers le MARC. À Vancouver, les cas résolus par le MARC le sont à l'intérieur de 3,4 mois environ tandis que les cas ne passant pas par le MARC sont résolus dans le cadre du processus d'audience en 4,5 mois, soit une différence de 1,1 mois. Les cas non résolus par l'entremise de la médiation prennent en moyenne 6,9 mois, soit 2,4 mois de plus que les cas qui ne sont pas orientés vers le MARC.

Conclusions clés

Après avoir évalué l'information dont il dispose, l'évaluateur a tiré les conclusions clés suivantes. Pour ce qui est du programme et du processus MARC, on a conclu que :

• La SAI emploie un processus MARC unique.
• En général, les participants estiment que leur expérience à l'égard du processus de médiation est positive.
• La participation des ARC au programme MARC est hautement valorisée.
• L'appui à l'égard du programme MARC varie parmi les intervenants.
• On a l'impression que les conseils du ministre font preuve de résistance à l'égard du programme MARC.
• Le niveau de compétence des conseils des appelants est insuffisant.
• Les cas résolus à l'étape du MARC permettent de gagner du temps. Ceux qui ne sont pas réglés à cette étape exigent plus de temps pour passer à l'étape de l'audience que les cas non orientés vers le MARC.
• À Toronto, les audiences associées à des cas non résolus à l'étape du MARC prennent plus de temps, en moyenne, que toute autre audience. 
• Dans certains cas, le MARC est avantageux pour les appelants sur le plan des coûts.
• Le programme MARC est une solution de rechange économique aux audiences.
• Le nombre d'ententes obtenues dans le cadre du programme MARC se compare avantageusement avec celui d'autres programmes semblables.

L'évaluateur a également conclu qu'on aurait avantage à effectuer un certain nombre de changements au programme MARC de la SAI afin de répondre aux préoccupations suivantes :

• Les cas soumis à la médiation ne sont pas uniquement choisis au hasard.
• Les parties devraient pouvoir s'entretenir avant la médiation.
• On devrait uniquement faire appel à la médiation dans les cas où elle sera probablement utile.
• On pourrait avoir davantage recours au programme MARC.
• On s'inquiète du fait que l'intérêt public n'est pas bien servi dans certains cas individuels.
• Le défaut de divulguer toute information pertinente avant la médiation peut nuire aux chances de régler le cas.
• Le MARC peut accroître l'accès à la justice pour les appelants, mais cela ne se produit pas toujours.

Sommaire des recommandations

Après avoir cerné les enjeux cruciaux relatifs au programme MARC de la SAI et après en avoir discuté, l'évaluateur a présenté ses recommandations pour examen. Ces recommandations ont été regroupées en catégories correspondant à leur relation avec l'efficience, l'efficacité et la qualité du programme MARC. L'évaluateur reconnaît que ces catégories se chevauchent.

Efficience

• Réduire l'attente avant l'audience pour les cas non résolus dans le cadre du MARC.

  - L'attente avant l'audience des cas non réglés par l'entremise du MARC ne devrait dépasser de plus de deux mois celle des cas non orientés vers le MARC.

• Songer à élaborer des directives sur la remise des cas orientés vers la médiation.

  - Afin de réduire le nombre important de remises, on devrait élaborer des directives à ce sujet et les remises devraient faire l'objet d'un contrôle.

• Optimiser l'utilisation des ressources dans le cadre du MARC.

  - La SAI et CIC devraient optimiser l'utilisation des ressources humaines et financières au sein du programme MARC.

• Améliorer l'intégration et le suivi du MARC dans le cadre de la gestion des cas.

  - Il faut indiquer clairement que le MARC est un processus distinct au sein de la gestion des cas et il faut mieux suivre et superviser les cas passant par le MARC.

Efficacité

• Revoir les types de cas qui conviennent au MARC.

  - À Toronto et à Vancouver, on devrait continuer à revoir les types de cas les plus susceptibles de profiter du MARC.

• Déterminer et communiquer les critères de sélection pour les cas.

  - Conformément au principe de la transparence, les critères de sélection devraient être constants, clairs et communiqués à toutes les parties.

• Désigner les membres du tribunal à titre d' ARC.

  - Compte tenu de la nature évaluative du programme MARC actuel, il est très probable que les membres du tribunal seront des ARC efficaces et qu'on les percevra ainsi.

• Élaborer un mécanisme précis de retrait.

  - On devrait pouvoir se retirer du programme dans certaines circonstances, par accord mutuel, avec l'approbation d'un agent désigné de la SAI.

• Préciser le mécanisme d'inscription volontaire et en assurer la diffusion.

  - La SAI devrait indiquer qu'il est possible de s'inscrire volontairement au MARC, par accord mutuel, en ce qui a trait aux types de cas exclus du programme, et à la demande de l'une des parties, pour ce qui est des types de cas qui en font partie.

• Songer à remplacer « médiation » par un autre terme.

  - Puisque le processus unique de la SAI ne comporte pas un bon nombre de caractéristiques de la médiation habituelle, on devrait songer à trouver un autre terme.

• Continuer à tenir des réunions conjointes mensuelles des ARC.

  - Les réunions devraient porter sur les questions clés liées à la pratique, y compris les déclarations d'ouverture, la confidentialité, les réunions à huis clos et la présentation d'évaluations.

Qualité

• Élaborer des critères de sélection des ARC et continuer d'appuyer leur rôle.

  - On devrait utiliser des critères de sélection précis pour l'affectation des membres du tribunal au MARC.

• Améliorer la formation des ARC et des conseils du ministre à l'égard du MARC.

  - Dans le cadre de la formation, on devrait davantage mettre l'accent sur les enjeux propres à la SAI et les questions pertinentes liées à la pratique.

• Appuyer les conseils des appelants par l'entremise de la formation.

  - La SAI devrait offrir des documents de formation aux conseils et appuyer leur formation relative au MARC.

• CIC : élaborer des stratégies et des politiques.

  - CIC devrait élaborer des stratégies d'instance et de médiation et préparer des politiques afin de guider les conseils du ministre dans l'exercice de leur pouvoir discrétionnaire dans le cadre du MARC.

• Poursuivre la consultation auprès des intervenants.

  - Les comités consultatifs sur le MARC devraient être élargis pour inclure d'autres représentants ayant une connaissance substantielle et pratique du MARC; ils devraient se réunir tous les trois mois.

• Présenter des déclarations d'ouverture constantes.

  - Dans leurs déclarations d'ouverture, les ARC devraient aborder de manière constante les rôles des participants, la confidentialité, les réunions à huis clos et les résultats potentiels.

• Préparer un document sur la confidentialité.

  - La SAI devrait rédiger l'ébauche d'un document traçant les grandes lignes des paramètres relatifs à la confidentialité, qu'on remettra aux appelants avant la médiation et dont les ARC traiteront dans leur déclaration d'ouverture.

• Aborder la confidentialité des documents préparés dans le cadre de la médiation.

  - Si un cas n'est pas résolu à l'étape de la médiation, les ARC devraient demander si l'appelant veut que les documents préparés pour la médiation demeurent dans le registre.

• Expliquer les règles de confidentialité relatives aux réunions à huis clos.

  - Les ARC devraient expliquer comment ils veulent traiter de l'information obtenue dans le cadre des réunions à huis clos.

• Aborder la question des notes prises pendant la médiation.

  - Les ARC devraient expliquer que les participants peuvent prendre et conserver des notes pour leur usage personnel; la SAI devrait élaborer une politique pour aborder des questions telles que l'accès aux notes et leur conservation.

• Fournir une explication si l'on ne recommande pas de consentement.

  - Après leurs réunions à huis clos, si les conseils du ministre ne consentent pas à recommander que l'appel soit accueilli, ils devraient retourner en séance plénière et présenter, le cas échéant, une explication à l'appelant.

• Clarifier les procédures relatives aux sommaires d'entente.

  - La SAI devrait déterminer les questions, y compris qui devrait rédiger l'ébauche des sommaires d'entente, de même que la nature des renseignements qu'on devrait y trouver.

• Tenir une séance à l'intention des interprètes.

  - On devrait fournir aux interprètes une explication des termes clés du MARC.

• Améliorer les installations du MARC.

  - La SAI devrait songer à améliorer les installations du MARC et à fournir la technologie adéquate.

• Modifier la règle proposée à l'égard du MARC.

  - On devrait examiner un certain nombre de modifications de la règle, y compris une disposition selon laquelle les ARC qui dirigent la séance faisant appel au MARC n'entendront pas ensuite l'affaire.

• Songer à étendre le MARC.

  - Le rapport propose des domaines auxquels le programme pourrait s'étendre; on y suggère de tenir compte des implications de la nouvelle Loi imminente en matière d'immigration.

Conclusion

Le programme MARC de la SAI contribue de manière significative à l'efficience, à l'efficacité et à la qualité de la justice administrative au sein de la SAI. Les appelants obtiennent ainsi un processus qu'on juge généralement équitable et utile, qui permet souvent d'économiser sur le plan financier et de gagner du temps. Sa simplicité permet de réduire la tension que ressentent souvent les participants dans le cadre de procédures contradictoires. Cependant, le programme MARC n'a pas encore atteint son plein potentiel. L'évaluateur a transmis une série de recommandations invitant chacun des intervenants du programme à faire des changements qui en amélioreront l'efficience, l'efficacité et la qualité. 

Liens connexes

• Guide des appelants sur la conférence du MARL : appels en matière de parrainage (octobre 2003, révisé octobre 2006)
• Guide des appelants sur la conférence du Mode alternatif de règlement des litiges ( MARL) : appels en matière de parrainage – Addenda – Mariage, conjoint de fait ou partenaire conjugal (octobre 2006)
• Guide des appelants sur la conférence du Mode alternatif de règlement des litiges ( MARL) : appels en matière de parrainage – Addenda – Revenu vital minimum ( RVM) du répondant (octobre 2006)
• Mode alternatif de règlement des litiges ( MARL) à la Section d'appel de l'immigration (octobre 2003)
• Protocoles relatifs au programme sur le mode alternatif de règlement des litiges ( MARL) (janvier 2003)