Table des matières

1. 1.0  Sommaire
   1. 1.1  Objectif de la vérification
   2. 1.2  Portée et méthodologie
   3. 1.3  Constatations
      1. Pour le SGCI
      2. Pour les SAT
      3. Pour le SGCI et les SAT
   4. 1.4  Conclusion
2. 2.0  Introduction
   1. 2.1  Contexte
   2. 2.2  SGCI
   3. 2.3  Programme des interprètes
   4. 2.4  Services d'aide temporaire ou occasionnelle
   5. 2.5  Passation de marchés à la CISR
   6. 2.6  Portée
   7. 2.7  Objectif de la vérification
   8. 2.8  Méthodologie
   9. 2.9  Critères de vérification
   10. 2.10  Constitution de l'échantillon
       1. Pour le SGCI
       2. Pour les services d'aide temporaire
3. 3.0  Processus d'amorce de l'approvisionnement
   1. Observations
   2. SGCI
      1. Certains des dossiers d'approvisionnement ne contenaient pas d'attestation d'engagement comme l'exige l'article 32 de la LGFP
      2. La plupart des énoncés des travaux et des définitions des réalisations attendues sont vagues
      3. Les travaux avaient débuté avant l'adjudication des contrats
   3. Services d'aide temporaire
      1. L'attestation de l'engagement en vertu de l'article 32 de la LGFP présentait certaines faiblesses
      2. L'énoncé des travaux et la description de tâches étaient souvent manquants
   4. Recommandations
4. 4.0  Processus d'appel d'offres et d'adjudication de contrats
   1. Observations
   2. SGCI
      1. Les stratégies de sélection des fournisseurs, qu'il y ait eu appel d'offres ou non, n'étaient pas conformes à la politique
      2. Lorsque l'appel d'offres concurrentiel a eu lieu, le processus d'approvisionnement présentait diverses lacunes
      3. Les pouvoirs contractuels n'étaient pas toujours exercés conformément aux pouvoirs délégués de signature
   3. Services d'aide temporaire
      1. Le choix des fournisseurs n'est pas justifié ou incorrectement documenté
      2. Les pouvoirs contractuels n'étaient pas toujours exercés conformément aux pouvoirs délégués de signature
   4. Recommandations
5. 5.0  Gestion de contrats
   1. Observations
   2. SGCI
      1. Les modifications de contrat présentaient diverses lacunes
      2. La gestion des contrats présentait diverses lacunes
   3. Services d'aide temporaire
      1. Des modifications des commandes présentaient diverses lacunes
      2. La gestion des contrats comportait diverses lacunes
      3. Des mesures de dotation inacceptables ont été cernées
   4. Recommandations
6. 6.0  Piste de vérification
   1. Observations
   2. SGCI
   3. Services d'aide temporaire
   4. Recommandations
7. 7.0  Conclusion : Contrôles internes
   1. Recommandations
8. Annexe A —Objectifs et critères de vérification
9. Annexe B —Liste de contrôle de l'examen des pratiques contractuelles
10. Annexe C —Réaction de la direction et plan d'action

Acronymes

Acronymes	Description
ALÉNA	Accord de libre-échange nord-américain
AGB	Approvisionnement et gestion des biens
BGP	Bureau de gestion de projet du SGCI
CEM	Comité d'examen des marchés
CISR	Commission de l'immigration et du statut de réfugié
DAS	Direction de l'administration et de la sécurité
DGPSI	Direction générale de la planification et des services intégrés
DI	Demande d'information
DP	Demande de propositions
ET	Énoncé des travaux
GED	Gouvernement en direct
LGFP	Loi sur la gestion des finances publiques
PAC	préavis d'adjudication de contrats
RME	Règlement sur les marchés de l'État
SAI	Section d'appel de l'immigration
SAT	Services d'aide temporaire
SCT	Secrétariat du Conseil du Trésor
SGCI	Système de gestion des cas intégré
SI	Section de l'immigration
SPI	Services professionels en informatique
SPR	Section de la protection des réfugiés
SVC	Services de vérification Canada
TPSGC	Travaux publics et Services gouvernementaux Canada

1.0  Sommaire

1.1  Objectif de la vérification

L'objectif de la vérification était de déterminer dans quelle mesure la direction s'est conformée aux règlements, aux politiques et aux procédures applicables relativement à l'adjudication des contrats et d'examiner le cadre ou les processus mis en place par la direction de la CISR relativement aux contrats de services visant le développement du SGCI entre février 2003 et décembre 2006 et l'obtention de services d'aide temporaire.

La vérification visait à garantir les éléments suivants :

• Le processus d'adjudication de contrats laisse place à une concurrence équitable;
• Les principes de la passation de marchés relatifs au meilleur rapport qualité-prix sont respectés;
• Les intérêts du Canada sont protégés dans le cadre de contrats de services;
• Les contrats sont gérés convenablement;
• Les dossiers de contrats sont bien étayés afin de maintenir une piste de vérification.

1.2  Portée de la méthodologie

Le 17 novembre 2006, Services de vérification Canada (SVC) a reçu le mandat d'effectuer une vérification des pratiques d'adjudication de contrats à la Commission de l'immigration et du statut de réfugié du Canada (CISR) relativement à trois aspects : le projet du Système de gestion des cas intégré (SGCI), le programme des interprètes et les services d'aide temporaire ou occasionnelle. Le programme des interprètes a ensuite été retiré de la portée de l'examen. Le présent rapport couvre donc le projet du SGCI et les services d'aide temporaire (SAT). Sont visés par l'examen les contrats relatifs au SGCI pour la période de 2003 au 20 novembre 2006 et les commandes de SAT pour les exercices 2005‑2006 et 2006‑2007.

Même si aucune donnée définitive n'a été établie, on estime que 173 contrats ont été passés dans le cadre du projet du SGCI, pour une valeur totale de 28 601 326,39 $, y compris les modifications et les taxes. Près de 60 commandes de Services d'aide temporaire ont été passées par la CISR durant l'exercice 2006‑2007, pour une valeur totale de 1 614 921,05 $, ainsi que 30 commandes en 2005‑2006, pour une valeur totale de 355 205 $. Avant que SVC commence ses travaux dans le cadre du processus de vérification, le groupe de vérification interne et d'évaluation de la Commission a effectué une enquête préliminaire sur 50 contrats relatifs au SGCI qui a mené à l'établissement d'un échantillon de dossiers de contrats qui semblaient plus importants relativement à leur durée et à leur valeur en dollars. SVC a concentré ses efforts sur 11 dossiers relatifs au SGCI sur un échantillon plus grand de 50 dossiers pour une valeur contractuelle totale de 2,6 millions de dollars. Pour les SAT, 15 dossiers d'approvisionnement ont été examinés pour les exercices 2005‑2006 et 2006‑2007, pour une valeur totale de 779 787,45 $.

Les dossiers de contrats ont été examinés et soumis à un examen effectué à l'aide d'une liste de contrôle composée de critères détaillés d'analyse pour chaque phase du processus d'approvisionnement qui s'applique au gouvernement fédéral et qui comprend l'amorce, la sélection de fournisseurs potentiels, la phase d'appel d'offres, l'évaluation des soumissions, l'adjudication des contrats, la gestion des contrats et la clôture des dossiers de contrat. Les travaux relatifs à cette évaluation ont été effectués entre décembre 2006 et mars 2007.

Les critères de la présente vérification ont été élaborés en fonction des objectifs de vérification et étaient fondés sur la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor, le Règlement sur les marchés de l'État et les politiques contractuelles de la CISR.

1.3  Constatations

Principales constatations :

Pour le SGCI

1. L'attestation de la disponibilité des fonds non engagés n'a pas été effectuée conformément à l'article 32 de la LGFP.
2. Les contrats de services professionnels relatifs à l'élaboration du SGCI pourraient donner à croire qu'une relation employeur-employé existe.
3. Certains contrats montrent que le fournisseur a commencé le travail avant l'adjudication des contrats.
4. Les processus d'approvisionnement liés à certains contrats concurrentiels et non concurrentiels ne sont pas conformes à cette politique.
5. Certaines modifications comprenaient une augmentation du niveau d'effort ou une prolongation de la période du contrat qui accordait essentiellement à l'entrepreneur plus de temps ou d'argent pour réaliser le travail.
6. De nombreuses lacunes liées à la gestion des contrats étaient présentes, y compris : l'absence de suivi à l'égard des réalisations attendus; des paiements fondés uniquement sur les feuilles de temps et non sur les réalisations attendues; et plusieurs dossiers montraient des lacunes liées à l'attestation en vertu de l'article 34 de la LGFP.

Pour les SAT

1. Les dossiers de SAT contenaient peu de renseignements concernant la recherche et la sélection de fournisseurs. La plupart des dossiers ne contenaient pas les justifications appropriées concernant la méthode de sélection des fournisseurs et la raison pour laquelle les fournisseurs offrant un prix moins élevé n'ont pas été sélectionnés, comme l'exige TPSGC des utilisateurs des offres permanentes de SAT.
2. Les dossiers de SAT ne contenaient pas de description de travail ou contenaient seulement une liste d'exigences d'expérience, de connaissances et d'aptitudes plutôt qu'une description de travail qui aurait permis aux entreprises de SAT de présenter leurs ressources les plus compétentes.

Pour le SGCI et les SAT

1. Un certain nombre de contrats et de modifications de contrats relatifs au SGCI et aux SAT n'avaient pas été approuvés ou signés par un titulaire possédant les pouvoirs nécessaires relativement à l'instrument de délégation des pouvoirs de signature en vigueur au moment où les documents ont été signés.
2. On a également remarqué l'absence de documentation pertinente relativement à plusieurs dossiers.

1.4  Conclusion

Les pratiques de passation de marchés utilisées dans le cadre des dossiers de l'échantillon examiné relativement au SGCI et aux SAT manquaient d'uniformité et, dans certains cas, n'étaient pas pleinement conformes au Règlement sur les marchés de l'État et à la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor. Bien que la direction visait à accorder et à gérer les contrats conformément aux principes du meilleur rapport qualité-prix, de l'accès ouvert, de l'équité et de la transparence, la qualité générale des documents des dossiers de contrats ne démontre pas que ces objectifs ont été atteints de façon uniforme.

Pendant la vérification, la Direction générale de la planification et des services intégrés a pris plusieurs mesures pour renforcer les pratiques de gestion de l'approvisionnement, surtout dans le domaine de la délégation des pouvoirs de signature en matière de finances et de passation de marchés. Il faut cependant effectuer une évaluation globale du cadre de contrôle de gestion pour les activités liées à la passation de marchés où les rôles et les responsabilités à l'égard de la passation des marchés et les activités financières connexes devraient être précisés et communiqués clairement à toutes les parties concernées, y compris aux bureaux régionaux de la CISR. Il faudrait établir des mécanismes de suivi pour veiller à ce que les contrôles internes fonctionnent comme prévu, surtout dans les cas où il existe des risques résiduels importants.

À titre de dirigeante de la vérification, je suis d'avis que les méthodes de vérification utilisées et les éléments de preuve recueillis appuient les conclusions énoncées dans le présent rapport quant à leur exactitude. Les conclusions sont fondées sur une comparaison des conditions qui existaient avec les critères de vérification établis et énumérés à Annexe A. La conclusion repose sur l'échantillon de dossiers examinés. Je ne peux exprimer aucune opinion sur l'ensemble des dossiers du SGCI et des dossiers touchant les SAT pour la période allant de février 2003 à décembre 2006. Il convient de mentionner qu'il pourrait y avoir d'autres éléments de preuve n'ayant pas été obtenus au cours des travaux en question et pouvant influer sur la nature de nos constatations relativement à ces dossiers. Les éléments de preuve ont été recueillis conformément aux directives et aux normes relatives à la vérification interne ainsi qu'à la Politique du Conseil du Trésor sur la vérification interne (2006).

Dirigeante de la vérification

________________________________
[Signature]
Mary Ellen McGuire

2.0  Introduction

2.1  Contexte

La CISR, le plus important tribunal administratif indépendant au Canada, rend des décisions concernant les questions liées à l'immigration et au statut de réfugié de façon efficiente, juste et conforme à la loi. Elle est composée de trois sections : la Section de la protection des réfugiés (SPR), la Section d'appel de l'immigration (SAI) et la Section de l'immigration (SI).

Afin de s'acquitter de son mandat, la CISR s'appuie sur les décideurs nommés par décret et les fonctionnaires. Elle utilise également des services contractuels pour atteindre les objectifs des principaux projets et programmes dans différents domaines, comme les technologies de l'information, l'interprétation des audiences, la traduction des documents et la transcription des audiences. Selon les priorités et les fluctuations du volume de travail, la CISR embauche de temps à autre des employés temporaires ou occasionnels afin de combler un éventail de postes au sein de l'organisme.

Depuis 2003, les principales activités contractuelles de la CISR sont axées sur trois domaines : le développement du Système de gestion des cas intégré pour remplacer le Système de suivi des appels et des revendications du statut de réfugié (STAR), les services d'interprétation et les services d'aide temporaire.

2.2   SGCI

Jusqu'en avril 2007, le système de gestion des cas de la Commission fonctionnait au moyen d'un logiciel désuet, ce qui augmentait le risque d'erreurs irrécupérables ou d'interruptions des opérations. Le STAR effectuait le suivi des dossiers papiers en fonction de leur cheminement séquentiel dans le cadre d'un processus manuel de gestion des cas et ne permettait pas d'associer la jurisprudence pertinente et les documents sur le pays d'origine. Par conséquent, afin de garantir un niveau élevé continu et rentable de productivité, il a été déterminé qu'il fallait mettre en place un nouveau système de gestion des cas intégré (SGCI) afin de soutenir et d'automatiser les processus restructurés de la CISR et, par le fait même, d'améliorer le délai de traitement, de réduire le nombre de cas en instance, de favoriser la cohérence à l'égard des décisions rendues et d'améliorer la protection des réfugiés et la sécurité globale des canadiens.

La décision de la Commission d'implanter le SGCI sur le Web reflète en grande partie la stratégie du Gouvernement en direct (GED), qui favorise le passage de la gestion de renseignements de tout type en mode électronique en ce qui a trait à l'accès, au stockage, à la sécurité et à la maintenance sur Internet. Vu les fluctuations continues dans le nombre de réfugiés et le volume croissant d'appels de décisions en matière d'immigration, il est davantage nécessaire d'optimiser le stockage, d'améliorer l'accès aux renseignements et la protection de ceux‑ci, de faciliter l'échange de renseignements entre les régions et de permettre les opérations en parallèle afin d'augmenter la rapidité du traitement des cas. Le projet du SGCI a été proposé afin de combler ces besoins pressants.

Le projet du SGCI devait au départ être réalisé en une série de produits livrables importants pour chacune des Sections qui s'appelaient « étapes clés ». La phase 1 consistait à fournir le SGCI à la SPR; la phase 2 à la SAI et la phase 3 à la SI.

Seule la phase 1 a été réalisée et complétée en avril 2007. La phase 1 a été déployée en plusieurs modules consécutifs. Le module 1 (2004) était lié à l'identification et à la préparation des demandes d'asile; le module 2 (2005) concernait le processus de recherche; le module 3 (2005) visait les Formulaires de renseignements personnels électroniques, et le module 4 était lié à l'automatisation des processus opérationnels de la SPR. Les phases 2 et 3 ont été retirées de la portée de la vérification.

Depuis le lancement du projet du SGCI en 2003 jusqu'au 20 novembre 2006, 173 contrats ont été passés, pour une valeur totale de 28 601 326,39 $, y compris les modifications et les taxes. Ces renseignements ont été fournis par AGB et n'ont pas été vérifiés par les vérificateurs externes de SVC.

2.3  Programme des interprètes

La Section des services d'interprétation de la CISR fournit des services d'interprétation aux gens qui se présentent devant la Section de la protection des réfugiés et la Section d'appel de l'immigration. Les services d'interprétation sont requis dans plus de 90 % des procédures de la CISR. La CISR fournit aux interprètes agréés une formation relative aux processus de la Commission. Les interprètes sont embauchés à contrat et ne sont pas des employés de la Commission.

La CISR fournit des services d'interprétation en plus de 260 langues durant quelque 40 000 à 60 000 procédures par année. Il est nécessaire que l'interprétation soit de bonne qualité pour garantir de bonnes décisions, et la CISR a élaboré un système rigoureux de mise à l'essai et d'accréditation afin de s'assurer que les interprètes de la Commission sont compétents.

Le 4 octobre 2006, la CISR a lancé une demande d'information (DI) visant les membres de l'industrie des services d'interprétation et le grand public afin d'obtenir des renseignements contribuant à l'élaboration d'une nouvelle stratégie d'approvisionnement en matière de services d'interprétation.

La DI dresse la liste des domaines d'intérêts liés aux services d'interprétation, comme les qualifications, l'établissement de l'horaire d'interprétation et les options d'approvisionnement, à propos desquels la CISR cherche à obtenir des renseignements et des commentaires. Les renseignements recueillis dans le cadre de ce processus sont examinés à l'interne et pourront être utilisés aux fins de l'élaboration des documents d'approvisionnement.

2.4  Services d'aide temporaire ou occasionnelle

La CISR requiert à l'occasion le soutien de différentes catégories ou ressources afin d'exécuter ses divers programmes. Selon la nature du besoin, la Commission obtient des services d'aide temporaire grâce à l'utilisation d'offres permanentes mises en place par Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) ou d'employés occasionnels.

Au cours des deux derniers exercices (2005‑2006 et 2006‑2007), la CISR a passé pour 355 205 $ et 1 614 921 $ (respectivement) de commandes dans le cadre d'offres permanentes visant à obtenir diverses catégories de ressources.

2.5  Passation de marchés à la CISR

Avant juin 2006, la fonction d'approvisionnement de la CISR relevait de la Direction des finances, de l'administration et de la sécurité, au sein de la Direction générale de la planification et des services intégrés (DGPSI). Les pouvoirs de passation de marchés ont été décentralisés dans l'ensemble de l'organisme, car les gestionnaires pouvaient, et peuvent encore, passer et signer un marché conformément à leurs pouvoirs délégués.

Le Service de l'approvisionnement et de la gestion des biens (AGB), à la Direction de l'administration et de la sécurité (DAS), au sein de la DGPSI, a commencé en avril 2006 à établir ses propres processus et procédures pour la passation de marchés visant à obtenir des biens et des services. La Section de l'approvisionnement et de la gestion des biens compte un gestionnaire et trois agents chargés d'élaborer des processus pour tout le cycle d'approvisionnement. À cette fin, la Direction a élaboré une nouvelle politique sur la passation des marchés qui énoncera le rôle et les responsabilités du Comité d'examen des marchés (CEM) ainsi qu'une définition claire des pouvoirs an matière de finances, d'approvisionnement et de marchés. L'approvisionnement est centralisé dans la région de la capitale nationale et les bureaux régionaux doivent transmettre tous les besoins de valeur supérieure ou égale à 25 000 $ au siège de la CISR.

Au début du projet du SGCI, la CISR a accordé des contrats de services professionnels liés aux ressources du projet en utilisant, aussi souvent que possible, l'outil des SPI (Services professionnels en informatique) fourni par TPSGC. Les SPI peuvent être utilisés pour tout besoin d'une valeur inférieure à la limite établie dans l'ALENA, qui fluctue mais se situe à environ 84 000 $. L'outil des SPI contient une liste des fournisseurs de services professionnels à partir de laquelle les ministères clients peuvent choisir les fournisseurs à qui présenter l'appel d'offres. Les fournisseurs ne sont pas présélectionnés par TPSGC, et le ministère client est responsable du processus d'approvisionnement. Des employés de la CISR interrogés au cours de l'examen ont mentionné que, au début, l'approvisionnement n'était pas vraiment rigoureux. Il n'y avait aucun critère de sélection officiel, aucune grille d'évaluation. Le choix des fournisseurs était fondé principalement sur des critères subjectifs ou simplement sur le jugement d'une personne.

Après cette première période, la CISR a bénéficié des services spécialisés d'un agent d'approvisionnement de TPSGC durant un an. L'agent travaillait au Bureau de gestion de projet (BGP) du SGCI et a élaboré un processus d'approvisionnement plus officiel pour la CISR, y compris la mise en place de plusieurs contrats de services professionnels du Gouvernement en direct (GED) pour le projet du SGCI.

Les arrangements en matière d'approvisionnement du GED sont établis par TPSGC qui fournit une liste de fournisseurs présélectionnés dans différents domaines d'expertise. Les ministères clients soumettent une demande et un Énoncé des travaux (ET) à TPSGC, qui organise un concours entre les fournisseurs présélectionnés. Le fait que les fournisseurs soient présélectionnés accélère le processus d'approvisionnement et permet de réduire la période de soumission. Bien que TPSGC gère le processus d'appels d'offres, le ministère client est responsable de l'Énoncé des travaux et de l'évaluation des exigences techniques.

Afin de contribuer à l'élaboration des énoncés des travaux et aux évaluations techniques, la CISR a retenu les services de trois consultants dans le cadre d'un marché à fournisseur unique afin de former une équipe d'évaluation. Même si TPSGC n'a pas participé aux évaluations techniques, un de ses représentants a habituellement participé aux entrevues, lesquelles étaient dirigées par un employé du Bureau de projet de la CISR, et non par un consultant. Après le départ de l'employé de TPSGC, l'agent de soutien administratif du Bureau de projet du SGCI a pris le relais.

En ce qui concerne les services d'aide temporaire, les commandes et les contrats sont majoritairement passés par le siège de la CISR dans le cadre d'offres permanentes de TPSGC. Les bureaux régionaux de la CISR utilisent très peu les services d'aide temporaire. Les commandes de SAT étaient effectuées par la Direction des finances, de l'administration et de la sécurité avant la création du Service de l'approvisionnement et de la gestion des biens. Actuellement, ce service se charge seulement des besoins du siège de la CISR.

2.6  Portée

• La période contractuelle à examiner est de 2003 au 20 novembre 2006, pour le SGCI, et les exercices 2005‑2006 et 2006‑2007, en ce qui a trait aux services d'aide temporaire.
• Après avoir discuté avec la directrice de Planification et pratiques de gestion, il a été déterminé que le premier domaine à vérifier serait le projet du SGCI, afin de fournir au président de la CISR les résultats de la vérification au plus tard à la mi-janvier 2007.
• La vérification des pratiques de passation des marchés en ce qui concerne le projet du SGCI portait seulement sur les processus d'approvisionnement utilisés pour passer des contrats de TI et les gérer. La pertinence et la qualité du SGCI proprement dit ne faisaient pas partie de la présente vérification.
• Comme le mandat est lié aux pratiques contractuelles de la CISR, les activités d'approvisionnement exécutées par TPSGC pour le compte de la CISR ne font pas l'objet de la vérification.
• La vérification était axée seulement sur les services d'aide temporaire (SAT) obtenus grâce aux activités d'approvisionnement. Comme les services d'aide occasionnelle sont obtenus au moyen d'activités de ressources humaines et du processus de dotation, ils ont échappé à la portée du présent examen. Ainsi, les services d'aide occasionnelle ne sont pas visés par la présente vérification qui est limitée aux activités d'approvisionnement.
• En plus du SGCI et des services d'aide temporaire, la portée initiale de la vérification comprenait également le programme des interprètes. Après avoir discuté avec les représentants de la vérification interne de la CISR, il a été déterminé qu'il serait prématuré d'effectuer une vérification de ce secteur d'activité, compte tenu de l'initiative continue visant à redéfinir le processus d'approvisionnement. Cette partie du mandat a donc été retirée de la portée de la vérification.
• Étant donné que la vérification visait à vérifier la conformité aux politiques en matière de passation de marchés, elle porte sur les diverses phases d'approvisionnement suivantes :
  1. processus d'amorce des marchés;
  2. recherche de soumissionnaires potentiels;
  3. processus d'appel d'offres;
  4. évaluation des soumissions et sélection des fournisseurs;
  5. conditions du contrat, utilisation des pouvoirs contractuels et modifications des contrats;
  6. gestion des contrats.

2.7  Objectif de la vérification

L'objectif de la vérification consistait à déterminer dans quelle mesure la gestion était conforme aux règlements, aux politiques et aux procédures applicables au moment d'accorder un contrat et de déterminer quel cadre ou processus ont été mis en place par la direction de la CISR relativement aux services contractuels visant le développement du SGCI entre février 2003 et décembre 2006 et aux services d'aide temporaire.

L'objectif comprend les composantes suivantes :

• Dans le cadre du processus d'amorce de l'approvisionnement, il est nécessaire de couvrir et de documenter tous les enjeux importants liés à la planification du contrat;
• Les processus de soumission et d'adjudication des contrats sont effectués à la suite d'un processus concurrentiel ouvert et équitable et, dans le cas des contrats non concurrentiels, sont pleinement justifiés et soutenus par les dispositions pertinentes des règlements et des politiques;
• La gestion des contrats suppose l'application de contrôles financiers appropriés et la surveillance de l'avancement des travaux tout au long de la durée du contrat. Lorsque des modifications de contrat étaient apportées, elles étaient appuyées par des pièces justificatives pertinentes;
• La clôture du contrat entre en vigueur après que toutes les obligations des fournisseurs ont été remplies et que tous les documents ont été obtenus afin de garantir le maintien d'une piste de vérification complète.

Pour chacun de ces sous-objectifs, une série de critères détaillés a été élaborée pour évaluer et confirmer l'atteinte des sous-objectifs au moment de soumettre chaque exigence de contrat à la vérification. Ces sous‑objectifs et les critères de vérification connexes sont décrits plus en détail dans les sections suivantes du présent rapport. Ils sont également résumés à l'Annexe A.

2.8  Méthodologie

Afin d'obtenir les renseignements préliminaires sur l'examen proposé, tant pour le SGCI que les SAT, SVC a rencontré les représentants de la CISR suivants :

• la directrice de Planification et pratiques de gestion;
• le conseiller principal, vérification et évaluation;
• le gestionnaire, Approvisionnement et gestion des biens;
• le chef, Contrats et approvisionnement.

Ces réunions visaient à justifier les besoins de la CISR, à clarifier les préoccupations et à planifier le travail de vérification sur place. Les préoccupations concernaient principalement les contrats de services professionnels accordés dans le cadre du projet du SGCI et la durée du travail de certains fournisseurs pour le Bureau de gestion de projet du SGCI.

La présente vérification couvre le processus contractuel, de l'amorce du processus jusqu'à l'émission et la gestion du contrat. Les contrôles liés aux pouvoirs de signature en matière de finance se limitaient à confirmer que le titulaire possédait les pouvoirs de signature en matière de finance pour la période examinée, sans égard au financement, au domaine de responsabilité et au budget.

Avant que SVC commence ses travaux de vérification, le conseiller principal en vérification et en évaluation de la Commission a effectué une enquête préliminaire sur environ 40 contrats relatifs au SGCI qui a mené à l'établissement d'un échantillon de dossiers de contrats qui semblaient plus importants relativement à leur durée et à leur valeur en dollars. SVC a donc concentré ses efforts sur l'examen des dossiers, selon l'ordre de priorité.

De plus, les vérificateurs externes de SVC ont examiné les documents de référence pertinents, notamment :

• La politique sur l'intégralité et l'exactitude des transactions financières de la CISR et des renseignements ainsi que les pouvoirs connexes;
• La délégation des pouvoirs de signature en matière de finance pour la CISR en vigueur le 1^er avril 2003, 2004, 2005 et 2006;
• Les cartes de spécimen de signature;
• La politique contractuelle provisoire de la CISR, datée du 29 novembre 2006.

Tout au long de l'examen du SGCI, des entrevues ont été effectuées auprès d'employés de la CISR pour obtenir des renseignements, des clarifications, des opinions et des faits sur le SGCI. SVC a rencontré les représentants de la CISR suivants :

• Le gestionnaire de projet du SGCI;
• Le coordonnateur des TI pour le projet du SGCI;
• Le chef de l'équipe d'architecture de projet du SGCI;
• L'agent de soutien administratif du Bureau de projet du SGCI.

Vers la fin du travail de vérification, l'équipe de vérification a informé la directrice de Planification et pratiques de gestion et le conseiller principal, vérification et évaluation, des résultats préliminaires de l'examen.

2.9  Critères de vérification

Pour chacun des objectifs de vérification, un ensemble de critères a été élaboré selon les règlements et les politiques applicables. Les instruments les plus importants sont la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) et le Règlement sur les marchés de l'État (RME). Les politiques applicables sont celles produites par les organismes centraux comme le Conseil du Trésor et TPSGC (y compris la politique sur les marchés et les politiques internes de la CISR).

Des critères de vérification ont été élaborés afin de garantir que chaque processus d'approvisionnement :

• était ouvert à une concurrence équitable;
• visait à obtenir le meilleur rapport qualité-prix;
• était mené de façon à protéger les intérêts du Canada grâce à des modalités contractuelles appropriées;
• était bien géré afin de garantir que les biens et services livrés étaient payés conformément aux modalités du contrat;
• était pleinement documenté et qu'une piste de vérification était maintenue afin de s'assurer que les décisions étaient justifiées.

Ces critères sont compris dans la liste de contrôle (jointe à l'Annexe B), utilisée pour examiner chaque dossier de contrat.

2.10  Constitution de l'échantillon

Pour le SGCI

• La CISR a révélé qu'en date du 20 novembre 2006, 173 contrats avaient été émis dans le cadre du projet du SGCI, pour une valeur totale de 28 601 326,39 $, y compris les modifications et les taxes.¹ Puisque les principales inquiétudes des gestionnaires de la CISR concernaient les contrats de services professionnels, la CISR a fourni à SVC plusieurs dossiers de contrats de services professionnels qui constituaient l'échantillon. Vu le temps dont on disposait, seulement 11 dossiers ont pu être examinés, dont six avaient été entièrement traités par la CISR et cinq étaient des contrats de TPSGC relativement au GED. Pour ces cinq dossiers, seules les activités relevant de la CISR sont visées par la présente vérification. Les activités d'approvisionnement effectuées par TPSGC ne sont pas visées par la vérification.
• La valeur totale des 11 dossiers examinés était de 2 563 702 $, y compris les modifications au dossier et les taxes. Il est possible que cette valeur soit plus élevée, puisque un dossier en particulier montrait qu'il y avait eu trois modifications, mais les documents de modifications ne se trouvaient pas au dossier. La valeur de ces modifications n'est donc pas comprise dans ce montant.

Pour les services d'aide temporaire

La CISR estime à 60 le nombre de commandes de services d'aide temporaire (SAT) qui ont été émises par la CISR durant l'exercice 2006‑2007, pour une valeur totale de 1 614 921,05 $, et à 30 le nombre de commandes durant l'exercice 2005‑2006, pour une valeur totale de 335 205 $.² Les vérificateurs externes ont examiné au total 15 dossiers pour ces périodes, d'une valeur totale de 779 787,45 $, y compris les modifications au dossier et les taxes. Les 15 commandes avaient été émises dans le cadre d'une offre permanente de SAT de TPSGC. Sur ces 15 commandes, six semblent avoir été passées à un fournisseur unique en fonction du faible coût, et les neuf autres ont été émises après avoir demandé le curriculum vitae de plusieurs fournisseurs de SAT.

Le tableau ci‑dessous montre la taille de l'échantillon comparativement à la taille de la population pour chaque catégorie de contrats (SGCI et SAT). Bien que la présente vérification ait été effectuée conformément aux pratiques normales de vérification, les renseignements sont fondés sur un échantillon. Il est donc possible que d'autres éléments de preuve pouvant influer sur la nature de nos conclusions n'aient pas été obtenus au cours de la vérification.

Population comparativement à l'échantillon

Catégorie	Population		Échantillon
	Nombre de dossiers	Valeur ($)	Nombre de dossiers et % de la population	Valeur ($) et % de la population
SGCI	173	28,6  M	11 (6 %)	2,6  M (9 %)
SAT	90	2  M	15 (17 %)	0,8  M (40 %)

3.0  Processus d'amorce de l'approvisionnement

L'objectif de cette étape et les critères connexes visaient à garantir qu'avant l'exécution du processus d'approvisionnement, des fonds suffisants étaient disponibles et pouvaient être affectés comme l'exige l'article 32 de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP), selon lequel une attestation doit être fournie à cet effet. Pour contrôler cet aspect, les examinateurs s'attendaient à trouver un document interne d'attestation signé conformément à l'article 32 de la LGFP, ou d'autres éléments de preuve montrant que les fonds avaient été engagés avant la date d'émission du contrat correspondant au fournisseur. Les fonds engagés doivent être suffisants pour couvrir la valeur du contrat. Lorsque l'engagement est inadéquat, on obtient, dans un premier temps, un portrait financier incomplet de l'organisme pour une période donnée et, dans un deuxième temps, il est impossible de prendre une bonne décision lorsque les renseignements financiers sont inexacts.

De plus, un énoncé des travaux ou une description détaillée des biens ou services requis doit être rédigé de façon à décrire avec précision les exigences et à éviter d'être indûment restrictif afin de favoriser la tenue d'un concours équitable. Il s'agit également de conditions préalables aux soumissions et aux contrats. Ces documents devraient être clairs et complets pour que les fournisseurs puissent présenter des soumissions appropriées. Ils aident également à éviter les malentendus, les différends et l'exécution médiocre ou la non exécution des travaux par le fournisseur.

Lorsque les exigences concernent les services d'un particulier, la politique exige qu'aucune relation employeur‑employé ne soit créée. D'autres éléments, comme la propriété intellectuelle découlant du travail ou les exigences en matière de sécurité, doivent également être examinés au cours de cette étape.

SGCI

a)  Certains des dossiers d'approvisionnement ne contenaient pas d'attestation d'engagement comme l'exige l'article 32 de la LGFP

Deux des 11 dossiers examinés n'avaient pas été correctement autorisés en vertu de l'article 32 de la LGFP. Dans le cas des dossiers d'approvisionnement, l'attestation avait été signée par une personne n'ayant aucun pouvoir délégué à cet effet. Dans le deuxième dossier, les fonds engagés n'étaient pas suffisants pour couvrir la valeur du contrat subséquent. De plus, il convient de mentionner que dans six dossiers, la carte de spécimen de signature des signataires ne comportait pas de date d'expiration. Rien n'indique donc que les signataires avaient le pouvoir délégué de signer au moment où ils l'ont fait.

Il convient également de mentionner que dans deux dossiers supplémentaires, même si l'attestation avait été signée avant que le contrat ne soit conclu, elle a été signée seulement après que le processus d'approvisionnement a eu lieu (après la sélection d'un fournisseur). Il n'y avait donc eu aucune demande interne et aucune approbation préalable avant l'exécution du processus d'approvisionnement.

b)  La plupart des énoncés des travaux et des définitions des réalisations attendues sont vagues

Les six dossiers entièrement traités par la CISR comprenaient les observations suivantes dans l'énoncé des travaux :

• « Les ressources se feront assigner des tâches particulières par le chef d'équipe »;
• « Autres tâches connexes déterminées par la direction »;
• « La ressource n'est pas obligée de faire des heures supplémentaires, mais il peut arriver qu'on le lui demande » (sic);
• De plus, aucun délai n'était associé aux réalisations attendues énoncées.

Un contrat de services professionnels devrait clairement définir le travail que doit effectuer le consultant dans un délai particulier. Il incombe alors au consultant de gérer son temps et sa charge de travail pour réaliser le contrat à temps. Les risques associés à des observations comme celles qui sont énoncées ci‑dessus consistent dans le fait que l'État peut être perçu comme une organisation qui dicte le moment et la façon dont les consultants travaillent, ce qui semble indiquer qu'il existe une relation employeur‑employé. L'absence de délai fait également en sorte que le fournisseur n'est pas obligé de réaliser le travail avant la fin de la période du contrat et peut mener à des prorogations de contrats afin que le travail soit effectué ou faire en sorte que le travail ne soit jamais terminé.

De plus, deux des six dossiers de la CISR comprenaient un formulaire de demande de contrat de deux pages, et la deuxième page traitait de la relation entre employeur‑employé. Les deux formulaires fournissaient des renseignements contradictoires. Ils indiquaient qu'il y aurait les éléments d'une relation employeur‑employé dans le cadre des contrats, toutefois les deux concluaient en indiquant incorrectement que la durée du contrat serait de moins de 20 semaines (les deux périodes de contrat ont été prolongées à plus de 20 semaines), et qu'aucun des éléments de la relation employeur‑employé énoncés ne s'appliquait, alors qu'en fait, plusieurs éléments s'appliquaient.

En ce qui concerne les énoncés des travaux soumis par la CISR à TPSGC, les vérificateurs externes de SVC ne peuvent formuler de commentaires sur la pertinence des critères d'évaluation relativement au niveau et à l'ampleur de l'expérience requise. Toutefois, mentionnons à nouveau qu'aucun délai n'est associé aux réalisations attendues. De plus, les demandes de contrat comprenaient plusieurs années d'option, ce qui signifie que le fournisseur bénéficiait de plusieurs années de plus pour terminer le travail. Cela donne l'impression que les contrats étaient en fait des contrats d'aide temporaire à long terme plutôt que des contrats de services professionnels. Cela risque également de créer une relation employeur‑employé. Il incombe alors principalement au titulaire des pouvoirs délégués qui a amorcé le processus d'approvisionnement de s'assurer, par une supervision étroite, que les fournisseurs accomplissent les tâches pertinentes liées au projet.

Mentionnons également que, dans au moins trois cas, l'énoncé des travaux soumis par la CISR à TPSGC était presque identique à celui d'un précédent contrat émis par la CISR, et que le fournisseur existant était également le fournisseur retenu dans le cadre d'un concours organisé par TPSGC. Cela a fait en sorte que certaines personnes ont travaillé au projet du SGCI pendant plusieurs années. Dans un cas en particulier, une personne est présente depuis juillet 2003, et l'entreprise a reçu plus de 800 000 $ pour les services de cette ressource. Bien qu'on ne puisse automatiquement conclure que ces personnes ont reçu un traitement de faveur, la situation attire l'attention et pourrait justifier une enquête ultérieure.

c)  Les travaux avaient débuté avant l'adjudication des contrats

Deux dossiers d'approvisionnement montraient que les fournisseurs avaient commencé le travail avant l'adjudication des contrats : dans un des cas, le contrat a été signé après la date de début du contrat, et rien ne montre qu'il y ait eu une correspondance autorisant le fournisseur à procéder avant la date de signature du contrat. Dans un autre cas, il y a eu un remplacement de personnel, et le remplaçant a commencé à travailler avant la modification du contrat. Dans les deux cas, les factures soumises par les fournisseurs constituent des éléments de preuve.

Le fait que des fournisseurs commencent à travailler avant l'adjudication de contrats officiels écrits et signés par les deux parties constitue un risque pour l'État. Les risques découlent des arrangements précontractuels, qui sont généralement oraux et donc incomplets, puisqu'il est fort probable que les modalités du contrat écrit ne soient pas officiellement approuvées par les différentes parties. Dans ce contexte, si un problème survient avant la signature du contrat par les deux parties, il se peut que le fournisseur tienne l'État responsable des incidents ayant eu lieu avant la signature officielle du contrat, et cela pourrait mener à un litige, chaque partie tentant de démontrer que l'autre partie avait tort.

Services d'aide temporaire

a)  L'attestation de l'engagement en vertu de l'article 32 de la LGFP présentait certaines faiblesses

• Les signataires possédaient des pouvoirs délégués en vertu de l'article 32. Toutefois, les cartes de spécimen de signature fournies n'avaient pas de date d'expiration, sauf pour les nominations intérimaires. Cela affaiblit le cadre de contrôle puisqu'on ne sait pas exactement durant quelle période les pouvoirs délégués peuvent être exercés.
• De plus, dans trois cas, la signature prévue à l'article 32 apposée sur la demande interne n'est pas datée, ce qui signifie qu'il est impossible de déterminer exactement quand la demande a été signée ni de confirmer si le signataire possédait les pouvoirs délégués nécessaires pour engager des fonds.

b)  L'énoncé des travaux et la description de tâches étaient souvent manquants

Bien que TPSGC fournisse une description générique des différentes catégories de main‑d'œuvre, TPSGC exige que le travail requis par le ministère client soit confirmé auprès du fournisseur. L'offre permanente de SAT indique que le client doit fournir une description de tâches au fournisseur ainsi que tous les détails pertinents, comme les compétences demandées, afin que les fournisseurs puissent répondre aux exigences particulières d'une tâche ou d'un emploi par les compétences et l'expérience des employés temporaires disponibles. Le fait de fournir un énoncé des travaux ou une description de tâches permet également d'éviter les malentendus ou les conflits liés au travail et aux tâches que doit réaliser un employé temporaire. Ces documents réduisent également le risque de rendement inadéquat.

• Dossier concernant un fournisseur unique (6) :
  • Dans cinq dossiers, les services requis concernaient des services de soutien administratif. Aucun énoncé des travaux ni aucune description de travail ne semble avoir été transmis aux entrepreneurs sélectionnées.
  • Le sixième dossier concernait des services de consultation en ressources humaines. Le client interne de la CISR a fourni un énoncé des travaux qui ne semble pas avoir été transmis au fournisseur choisi.
• Dossiers liés à un concours (9) :
  • Dans sept dossiers, seulement une liste de l'expérience, des connaissances et des aptitudes avait été transmise aux fournisseurs. Il n'y avait aucune description de travail ou de tâches.
  • Un autre dossier contenait un énoncé des travaux détaillé, mais ce document n'avait pas été transmis au fournisseur invité à soumettre des curriculum vitae. Un courriel contenant la liste des exigences en matière d'expérience et reflétant les tâches décrites dans l'énoncé des travaux avait plutôt été transmis au fournisseur. Aucun des curriculum vitae soumis n'avait été jugé acceptable, et la CISR avait de nouveau dû présenter une demande de curriculum vitae.

Afin d'aider les fournisseurs à cerner les ressources appropriées, la CISR devrait fournir des énoncés des travaux ou des descriptions de travail ou de tâches aux fournisseurs, et non seulement une liste de l'expérience, des connaissances et des aptitudes, qui pourraient constituer les critères d'évaluation. Il faudrait aussi joindre l'énoncé des travaux ou la description de travail ou de tâches au document de commande afin d'éviter les malentendus liés au travail à réaliser et de réduire les risques de mauvais rendement de la part de l'employé temporaire.

4.0  Processus d'appel d'offres et d'adjudication de contrats

Un bon processus d'appel d'offres et d'adjudication de contrats a pour objet de veiller à ce que soit appliqué un processus d'appel d'offres ouvert et concurrentiel et à ce que tous les contrats soient octroyés de façon concurrentielle, à moins que le contrat à l'aide d'une source unique soit justifié au moyen d'une exception prévue dans le Règlement sur les marchés de l'État.

À titre de premier critère, il faut vérifier si des procédures de sélection et d'évaluation des appels d'offres claires ont été appliquées et si les conditions appropriées ont été appliquées à l'étape de l'appel d'offres, d'une part, et à l'étape de l'adjudication des contrats, d'autres parts.

Comme deuxième critère, il faut vérifier que seuls les employés de la CISR détenant des pouvoirs contractuels délégués approuvent des contrats d'un montant inférieur ou égal à celui qu'ils sont autorisés à approuver.

Le troisième critère consiste à vérifier que les contrats qui ont été octroyés sans appels d'offre l'ont été pour des raisons valides et que le prix du contrat était justifié, conformément à la Politique sur les marchés du SCT.

SGCI

a)  Les stratégies de sélection des fournisseurs, qu'il y ait eu appel d'offres ou non, n'étaient pas conformes à la politique.

En ce qui concerne les six dossiers traités en entier par la CISR :

• Deux contrats avaient été accordés sans appel d'offres. Toutefois, la justification au dossier relativement à la source unique n'est pas conforme à la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor, et le processus de préavis d'adjudication de contrats (PAC) a été contourné. La seule justification mentionnée était qu'une seule personne ou entreprise était en mesure d'effectuer le travail. Puisque ces contrats à fournisseur unique ont été accordés afin que les ressources existantes continuent à travailler au projet jusqu'à ce que TPSGC traite les exigences par voie d'appel d'offres concours, l'argument selon lequel une seule personne ou entreprise est en mesure d'effectuer le travail n'est pas valide. De plus, il convient de mentionner que la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor mentionne que cette exception ne devrait être invoquée que si des exigences en matière de brevets ou de droits d'auteur, des facteurs de compatibilité technique et une d'expertise technologique donnent à penser qu'un seul fournisseur existe. Cette exception ne devrait pas être invoquée simplement parce que le fournisseur proposé est le seul fournisseur connu de la direction.
• Quatre contrats ont été accordés à la suite d'un appel d'offres. Toutefois, les dossiers ne contenaient pas de renseignements sur la façon dont la liste des fournisseurs a été établie et sur la façon dont les exigences ont été annoncées. Un des contrats faisait mention d'un dossier distinct pour le « processus de sélection », mais la CISR n'a pas été en mesure de fournir ce dossier sur demande. Les employés de la CISR interrogés par SVC au cours de l'examen ont mentionné que la CISR avait utilisé les SPI de TPSGC pour établir la liste des fournisseurs, mais puisque les dossiers ne contiennent aucun renseignement, il est impossible de déterminer si les stratégies de sélection des fournisseurs étaient conformes à la politique en ce qui concerne ces quatre dossiers.

b)  Lorsque l'appel d'offres concurrentiel a eu lieu, le processus d'approvisionnement présentait diverses lacunes.

En ce qui concerne les quatre dossiers d'appel d'offres concurrentiel traités entièrement par la CISR :

• Le « dossier du processus de sélection » est manquant dans le cas d'un des dossiers. Il est donc impossible de formuler des commentaires sur la phase du processus d'approvisionnement.
• Deux dossiers ne contenaient pas de copie de la Demande de proposition (DP) ni de renseignements sur la façon dont la liste des fournisseurs a été établie et la façon dont les exigences ont été annoncées. Il semble que seul un courriel, accompagné d'une copie de l'énoncé des travaux, ait été envoyé aux soumissionnaires potentiels. Si c'est le cas, il est possible que les soumissionnaires ne connaissaient pas les modalités qui s'appliqueraient au contrat en question. Bien que les énoncés des travaux au dossier dressent la liste des compétences et des expériences souhaitées, la méthode d'évaluation et de sélection utilisée n'est pas claire, et on ne sait pas si les soumissionnaires connaissaient cette méthode avant de présenter leur proposition. De plus, les dossiers ne contiennent pas les tableaux et les rapports d'évaluation, mais seulement un résumé indiquant pourquoi la ressource retenue avait été choisie. On mentionne également que, pour ces deux dossiers, les soumissions présentées ne contenaient pas le degré d'efforts déployés (nombre de jours), contrairement aux contrats subséquents. Les vérificateurs externes de SVC n'ont pas pu déterminer si les DP contenaient ces renseignements et de quelle façon et quand le degré d'efforts approuvé par les soumissionnaires dans leur soumission a été déterminé (p. ex., le fournisseur « accepte de respecter toutes les modalités de l'énoncé des travaux »).
• Bien que le quatrième dossier ne contienne pas de copie de la DP, ni de renseignements sur la façon dont la liste des fournisseurs a été établie et sur la façon dont les exigences ont été annoncées, l'énoncé des travaux au dossier comprend les critères d'évaluation et la méthode de sélection. Même si ces renseignements sont plus détaillés et officiels que dans les dossiers précédents, les lacunes suivantes ont été cernées :
  • L'évaluation comprenait les critères obligatoires, les critères cotés, une entrevue et un test écrit. La section des critères cotés exigeait une note de passage de 2/17. Toutefois, le premier critère coté exigeait un minimum de deux ans d'expérience, qui valaient deux points. Il s'agit en fait d'un critère obligatoire et, de ce fait, il empêche les soumissionnaires d'obtenir la note de passage minimale (deux points) grâce à un autre critère coté.
  • Le document indique que l'entrevue (qui sera utilisée pour clarifier l'expérience et en déterminer l'ampleur) et le test écrit seront évalués selon des critères prédéterminés, qui ne sont pas publiés. Une fois encore, l'utilisation d'entrevues et de tests écrits évoquent des processus de dotation plutôt que des processus de sélection des fournisseurs et pourrait donner à penser qu'une relation employeur‑employé existe. De plus, le fait que cela pourrait ajouter des renseignements supplémentaires à la soumission après la date de clôture fait en sorte qu'il serait possible de modifier les soumissions, ce qui est interdit puisque cela remet en question l'intégrité du processus d'approvisionnement. Une soumission devrait être complète et soumise en entier avant la date de clôture.
  • Les instructions concernant la proposition financière limitent l'allocation quotidienne à 650 $ pour des raisons budgétaires. Bien que des limites budgétaires soient souvent utilisées dans les demandes de propositions en recherche et développement, dans le cas présent, ces limites pourraient en fait empêcher une compétition réelle puisque tous les soumissionnaires pourraient mentionner le montant maximal d'allocation quotidienne.
  • Sélection : afin d'être considérée comme adaptée, une soumission doit satisfaire à tous les critères obligatoires et obtenir la note de passage minimale au chapitre des critères cotés, de l'entrevue et du test écrit. Les fournisseurs choisis étaient ceux ayant obtenu la note la plus élevée aux questions d'entrevue et au test écrit seulement. Les critères de sélection ne tiennent pas compte des points obtenus dans la section des critères cotés (ce qui fait en sorte que cette section est inutile et que le processus est injuste envers les soumissionnaires) ni du prix. Le prix n'est pas évalué et sert seulement à faire un choix en cas d'égalité, ce qui signifie que la CISR pourrait payer beaucoup plus pour une ressource donnée seulement parce qu'elle a obtenu un point de plus qu'un autre soumissionnaire. On met également l'accent sur l'entrevue et le test écrit, ce qui ressemble davantage à un processus de dotation qu'à un processus de sélection de fournisseurs.
  • Le rapport d'évaluation indique que plusieurs ressources ont été retirées par divers soumissionnaires durant le processus d'approvisionnement. Toutefois, on n'a versé aucune correspondance ni aucun élément de preuve au dossier à cet effet afin de garantir le maintien d'une piste de vérification appropriée et de soutenir l'évaluation et les décisions concernant l'adjudication des contrats.

c)  Les pouvoirs contractuels n'étaient pas toujours exercés conformément aux pouvoirs délégués de signature

Trois dossiers traités par la CISR montraient que les contrats subséquents n'avaient pas été signés par un titulaire autorisé, conformément aux documents sur les pouvoirs délégués de signature. Pour effectuer cet examen, nous avons évalué le type de contrat émis, la date de signature, la grille des pouvoirs délégués de signature, le champ de compétence et chacune des cartes de spécimen de signature, qui indiquent précisément les pouvoirs délégués du titulaire. Chaque dossier examiné montrait le non-respect des critères établis dans au moins un de ces domaines :

• Dans trois dossiers, la valeur du contrat était supérieure au montant que pouvait autoriser la personne ayant signé le contrat pour le compte de la CISR.
• Dans trois dossiers, il n'y avait aucune carte de spécimen de signature couvrant la période au cours de laquelle le contrat avait été signé, ou il n'y avait aucune date d'expiration sur la carte. Dans ce dernier cas, il est impossible de déterminer si le signataire possédait les pouvoirs contractuels nécessaires au moment de signer le contrat.

Services d'aide temporaire

a)  Le choix des fournisseurs n'est pas justifié ou incorrectement documenté

L'ensemble des 15 dossiers examinés concernaient des commandes de SAT émises en fonction d'une offre permanente de SAT de TPSGC. L'offre permanente de SAT de TPSGC exige la sélection du fournisseur offrant le taux le plus bas ainsi qu'une justification si un fournisseur autre que le fournisseur offrant le taux le plus bas est sélectionné. Les dossiers doivent être documentés pour soutenir la sélection.

• Six commandes semblent avoir été passées à un seul fournisseur en raison de leur faible valeur (moins de 25 000 $). Toutefois, aucune explication n'est présente au dossier pour confirmer ce fait. De plus, on ne sait pas comment les entreprises ont été désignées et sélectionnées. À l'exception d'un dossier, aucun fournisseur de SAT n'est mentionné au dossier; on ne sait pas si l'entreprise offrant le plus bas prix dans la catégorie de la main‑d'œuvre a été sélectionnée. De plus, aucun document au dossier, sauf un, ne soutient le taux payé.
• Neuf commandes ont été passées à la suite d'un concours, c'est‑à‑dire que plusieurs entreprises ont été déterminées après une recherche dans la base de données des SAT et ont été invités à présenter des curriculum vitae :
  • Aucun des dossiers ne contenait de notes ou de documentation détaillée expliquant pourquoi les entreprises offrant le prix le plus bas avaient été écartées, et de quelle façon l'entreprise retenue avait été choisie. Dans certains dossiers, les curriculum vitae comportent des notes brèves, par exemple « non » ou « pas assez d'expérience », mais certains curriculum vitae ne comportent aucune note, et il n'y a pas de résumé de l'évaluation.
  • Dans un dossier, certains curriculum vitae ont été rejetés parce qu'ils ne contenaient pas les connaissances requises, qui n'avaient jamais été transmises au fournisseur, ou parce que l'expérience était insuffisante, alors que le niveau de l'expérience et son ampleur n'avaient pas spécifiés.
  • Dans un dossier, le curriculum vitae de la personne retenue ne s'y trouve pas, et rien ne prouve qu'il ait été soumis. Seule une brève description semble avoir été présentée par l'entreprise, par courriel. Bien que le texte de ce courriel fasse mention d'un curriculum vitae, rien n'indique dans le courriel que ce document a bel et bien été envoyé.
  • Dans un autre dossier, seule une copie du courriel envoyé aux fournisseurs les invitant à présenter des curriculum vitae était présente. Aucun curriculum vitae ne se trouvait au dossier. On ne sait pas de quelle façon la personne a été désignée et choisie.

Il semble que la CISR ait choisi les ressources ayant le plus d'expérience ou correspondant le mieux aux critères plutôt que de choisir la personne offrant le prix le plus bas et répondant aux exigences minimales mentionnées, ce qui ne correspond pas à l'objectif de l'offre permanente de SAT. Lorsque certaines ressources sont rejetées, on devrait s'assurer que c'est parce qu'elles ne satisfont pas à des exigences qui ont été bien définies et transmises aux fournisseurs. Il devrait y avoir également un résumé de l'évaluation au dossier qui indique pourquoi les ressources offrant le prix le plus bas ont été rejetées. Sans ce document, la CISR ne peut expliquer ni justifier pourquoi une personne donnée n'a pas été retenue.

b)  Les pouvoirs contractuels n'étaient pas toujours exercés conformément aux pouvoirs délégués de signature

Pour effectuer cet examen, nous avons évalué le type de contrat émis, la date de signature, la grille des pouvoirs délégués de signature, le champ de compétence et chacune des cartes de spécimen de signature, qui indiquent précisément les pouvoirs délégués du titulaire.

• Pour deux dossiers, la personne ayant signé les commandes en tant qu'autorité contractante n'avait pas le pouvoir délégué de le faire.
• De plus, dans 10 autres dossiers, les signataires possédaient des pouvoirs délégués. Toutefois, les cartes de spécimen de signature fournies ne comportaient pas de date d'expiration, sauf pour les nominations intérimaires. Cette lacune affaiblit le cadre de contrôle puisqu'on ne sait pas exactement durant quelle période les pouvoirs délégués peuvent être exercés.
• Dans un autre dossier, il était impossible de reconnaître la signature et donc de déterminer si cette personne possédait les pouvoirs délégués nécessaires.

5.0  Gestion de contrats

À cette étape, l'objectif est de veiller à ce que les contrats soient exécutés conformément aux modalités et à ce que les paiements soient versés selon les conditions du contrat. De plus, lorsque les contrats doivent être modifiés, les modifications doivent être effectuées pour des raisons valides après avoir été approuvées à l'échelon adéquat, selon les pouvoirs délégués.

Les critères utilisés pour valider cet objectif comprennent la confirmation que les réalisations attendues ont été reçues, que les montants facturés et les montants versés sont conformes aux modalités de paiement du contrat et que l'attestation prévue à l'article 34 de la LGFP a été appliquée avant le paiement.

SGCI

a)  Les modifications de contrat présentaient diverses lacunes

En ce qui concerne les cinq dossiers traités par TPSGC :

• Deux des cinq dossiers indiquaient que les modifications avaient été demandées, mais ils contenaient des copies non signées des modifications, ou aucune copie. Rien n'indique donc que les modifications ont été effectuées.
• Dans quatre des cinq dossiers, les modifications de contrats ou les demandes de modification comportaient une augmentation du degré d'efforts afin de payer les heures supplémentaires, alors que les heures supplémentaires n'étaient pas comprises dans les modalités de paiement du contrat, ou une prolongation de la période de contrat, qui permettait essentiellement au fournisseur de prendre plus de temps pour réaliser le même travail. Le montant du contrat a également augmenté pour couvrir la période supplémentaire.

En ce qui concerne les six dossiers traités par la CISR :

• Dans un dossier, des modifications visaient à prolonger la période au cours de laquelle le fournisseur pouvait fournir les réalisations attendues, et la valeur du contrat a augmenté pour couvrir la période supplémentaire, même si le fournisseur avait accepté de produire le travail au cours de la période initiale du contrat. Aucune justification à l'appui n'était présente au dossier.
• Dans un autre cas, on a modifié le contrat afin d'éviter de perdre l'expertise du fournisseur pendant que TPSGC traitait une demande de nouveau contrat. Il convient de mentionner que l'énoncé des travaux du contrat comprenait le transfert des compétences et des connaissances à la CISR.
• Dans le cas des deux dossiers pour lesquels des modifications de contrat ont été effectuées, la personne ayant apposé sa signature en vertu de l'article 32 n'a pas inscrit la date de sa signature; il est donc impossible de déterminer si cette personne possédait les pouvoirs délégués nécessaires, et la personne ayant signé les modifications de contrat ne possédait pas les pouvoirs délégués nécessaires (cette personne avait déjà outrepassé ses pouvoirs au moment de la passation du contrat et n'avait donc pas le pouvoir d'augmenter la valeur du contrat).

b)  La gestion des contrats présentait diverses lacunes

• Aucun des 11 dossiers examinés n'indiquait que les produits livrables mentionnés dans le contrat avaient été reçus. Les seuls documents au dossier sont des copies des factures fondées sur des feuilles de temps et les feuilles de temps proprement dites. Le personnel de la CISR interrogé au cours de l'examen a confirmé que les paiements étaient fondés sur les feuilles de temps et non sur les réalisations attendues prévues au contrat.
• Dans un des dossiers, il est impossible de déterminer si les montants facturés sont conformes aux modalités de paiement du contrat puisque aucune copie des modifications ne s'y trouve.
• Dans deux dossiers, il est impossible de déterminer si le travail facturé a été réalisé au cours de la période contractuelle puisque les dossiers ne contiennent pas de copies de toutes les modifications de TPSGC.
• Dans deux dossiers, le montant total versé dans le cadre du contrat dépasse la valeur du contrat. Dans un autre dossier, il est impossible de le déterminer puisque le dossier ne contient pas une copie de toutes les modifications.
• Seulement deux des 11 dossiers examinés ne présentent aucune lacune relativement à l'attestation mentionnée à l'article 34 de la LGFP. Tous les autres dossiers présentaient une ou plusieurs des lacunes suivantes :
  • Les signatures n'étaient pas accompagnées d'une date. Il est donc impossible de déterminer si la personne possédait les pouvoirs délégués nécessaires au moment de signer;
  • Rien n'indique que la personne ayant signé conformément à l'article 34 possédait les pouvoirs délégués nécessaires à ce moment‑là (aucune carte de spécimen de signature comportant ces renseignements n'est présente).

À la suite de l'examen des 11 dossiers contractuels du SGCI et de la présentation d'un rapport préliminaire, un examen supplémentaire a été effectué concernant un cas particulier.

Ce dossier exigeait les services de trois à quatre gestionnaires de projet principaux pour l'élaboration des applications. Dans le cadre de cette demande unique, TPSGC a accordé trois contrats, chacun à une entreprise différente, et a attribué chacun d'entre eux à un gestionnaire de projet.

Sur les trois dossiers demandés, un seul se trouvait à la CISR. Selon la correspondance versée au seul dossier trouvé, les trois contrats semblent avoir été accordés au même moment pour des périodes semblables. Le contrat au dossier a été accordé le 22 mars 2004 pour une première période se terminant le 31 mars 2004 et trois années d'option. La ressource initiale de ce contrat a fourni des services jusqu'à l'été 2005.

Il n'y a aucun document ou explication au dossier concernant la raison pour laquelle la ressource initiale a cessé de fournir des services dans le cadre de ce contrat. Les seuls renseignements contenus au dossier concernent une modification du contrat, en date du 11 octobre 2005, visant le remplacement de la ressource initiale par une ressource fournissant déjà des services dans le cadre d'un des deux autres contrats accordés par TPSGC relativement à cette exigence.

Encore une fois, aucune correspondance ni documentation n'explique les raisons de ce changement de personnel, ni les répercussions sur le contrat dans le cadre duquel le remplaçant fournissait déjà des services. Selon un courriel de TPSGC de mars 2004, le taux du contrat mentionné au dossier était plus élevé que le taux du contrat dans le cadre duquel le remplaçant fournissait déjà des services. Lorsque la ressource prévue au deuxième contrat a remplacé la ressource initiale prévue à l'autre contrat, le taux plus élevé a été conservé.

Bien qu'il arrive couramment qu'un consultant change d'entreprise, ce qui suscite notre intérêt ici est le fait que le remplaçant fournissait déjà les services en question à la CISR, par le truchement d'une autre entreprise, à un taux plus bas. Il est également intéressant de se demander ce qu'il est advenu du contrat dans le cadre duquel cette ressource fournissait déjà des services. Le fournisseur a‑t‑il aussi fourni le remplaçant? La CISR s'est-elle retrouvée avec seulement deux programmeurs? En l'absence de documentation, il est impossible de tirer une conclusion.

Services d'aide temporaire

a)  Des modifications des commandes présentaient diverses lacunes

• Un dossier semblait être incomplet en ce qui a trait à la documentation. Il est donc impossible de déterminer s'il y a eu des modifications.
• Six dossiers contiennent des modifications des commandes visant à prolonger la période de travail au-delà de la limite de 20 semaines des SAT. La politique interne de la CISR précise que, pour ce faire, on doit obtenir l'approbation d'un supérieur. Dans les trois cas, cela n'a pas été fait.
• Encore une fois, sauf pour les nominations intérimaires, les cartes de spécimen de signature fournies en vertu de l'article 32 et les délégations de pouvoirs contractuels ne comportent pas de date d'expiration. Cela affaiblit le cadre de contrôle puisqu'on ne sait pas exactement durant quelle période les pouvoirs délégués peuvent être exercés et qu'on ne peut confirmer que les signataires possédaient les pouvoirs délégués nécessaires.

b)  La gestion des contrats comportait diverses lacunes

• Dans cinq dossiers, la période travaillée était plus courte que la période mentionnée dans la commande, ou les dépenses étaient moins élevées que le coût estimé indiqué sur la commande. Bien que les ministères clients puissent mettre fin à une commande de SAT en tout temps, on devrait modifier la commande afin de réduire la période de temps et le coût estimé. Une commande est un contrat. En ne modifiant pas la commande, une entente contractuelle existe toujours, et le fournisseur peut exiger le montant estimé initial total à la CISR.
• Dans un autre dossier, une commande a été passée à une entreprise pour la période du 7 juillet 2006 au 30 mars 2007. Le 18 décembre 2006, un contrat du Gouvernement en direct (GED) a été accordé à la même entreprise, pour les mêmes ressources, pour la période allant du 18 décembre 2006 au 31 mars 2007, en plus de deux périodes d'option. Bien que les factures soumises pour le travail effectué dans le cadre de la commande de SAT couvrent la période du 7 juillet 2006 au 31 décembre 2006 seulement, on n'a jamais modifié la commande de SAT afin de réduire la période de travail, qui aurait dû se terminer le 31 décembre 2006. Cela aurait dû être fait pour éviter la confusion et les chevauchements et pour les raisons mentionnées ci‑dessus.
• Un des dossiers ne contient pas de feuilles de temps pour le premier mois. On ne sait donc pas quand le travail a commencé et s'il a commencé avant l'adjudication du contrat.
• Dans un dossier, on retrouve des dépenses en trop. Bien que le montant en trop soit minime (83,65 $), il révèle des lacunes relativement aux mécanismes de contrôle financier. En effet, les résumés de paiement contenus dans le dossier financier comportaient des erreurs relativement à la saisie des données et des erreurs de calculs qui peuvent avoir contribué au dépassement du budget.
• Dans un dossier, la période de la commande se terminait le 11 novembre 2006. Toutefois, certains travaux ont été effectués en décembre 2006 et ont été facturés.
• Dans cinq dossiers, les cartes de spécimen de signature fournies en vertu de l'article 34 ne comportent pas de date d'expiration. Cela affaiblit le cadre de contrôle puisqu'on ne sait pas exactement durant quelle période les pouvoirs délégués peuvent être exercés et que l'on ne peut confirmer que les signataires possédaient les pouvoirs délégués nécessaires. De plus, quatre de ces cinq dossiers contenaient des factures, dont la signature prévue à l'article 34 n'est pas datée, ce qui signifie qu'il est impossible de déterminer exactement quand la facture a été signée et, encore une fois, de confirmer si le signataire possédait le pouvoir délégué nécessaire.

c)  Des mesures de dotation inacceptables ont été cernées

Dans le cadre des offres permanentes de SAT de TPSGC, la condition suivante doit être remplie : « Les ministères et organismes du gouvernement fédéral ne doivent pas prendre de mesures de dotation en personnel occasionnel, temporaire ou permanent auprès des employés fournissant des services d'aide temporaire d'un fournisseur présélectionné. Une telle mesure pourrait créer un engagement de la part du ministère ou de l'organisme du gouvernement fédéral. Dans l'industrie, un fournisseur peut produire une facture lorsque ce genre de mesure est convenu par toutes les parties ».

Toutefois, dans deux cas, la CISR a embauché les employés d'un fournisseur présélectionné offrant des SAT en tant qu'employés temporaires et après avoir retenu leurs services dans le cadre d'une offre permanente de SAT. Ces employés ont de nouveau été embauchés à forfait dans le cadre d'une offre permanente de SAT à la fin leur emploi temporaire.

6.0  Piste de vérification

Il faut veiller à ce que tous les éléments du processus d'adjudication des contrats soient respectés et documentés dans les dossiers d'approvisionnement, de l'amorce du processus jusqu'à ce que les biens et les services soient fournis au complet. Il faut donc que toutes les décisions prises pendant le processus d'approvisionnement soient documentées afin de maintenir une piste de vérification.

Les éléments de preuve doivent être complets pour étayer chaque étape du processus d'approvisionnement.

SGCI

En plus des documents et des renseignements manquants mentionnés dans le présent rapport, les lacunes suivantes ont été cernées relativement à la gestion des documents et des dossiers :

• Une facture a été trouvée dans un dossier contractuel précédent;
• Un dossier contenait des factures qui étaient liées non pas au contrat au dossier, mais à un contrat précédent concernant la même ressource et des services semblables;
• Un dossier contenait une facture payée dans le cadre d'un autre contrat.

Un dossier précis n'a pu être trouvé, tandis que d'autres dossiers ont été difficiles à trouver. Le dossier en question semblait être lié à des services identiques à ceux d'autres contrats de services existants.

Services d'aide temporaire

• Un dossier contenait seulement une facture pour trois semaines de travail. Toutefois, la période de la commande est de trois mois et demi, et rien n'indique que les travaux ont cessé après trois semaines. En l'absence d'autres factures, il est impossible de déterminer si les montants facturés et payés étaient conformes aux modalités de la commande.
• Un dossier contenait une modification liée à un autre dossier.
• Un dossier contenait toute la documentation liée à un autre dossier.

7.0  Conclusion : Contrôles internes

Les pratiques contractuelles appliquées aux dossiers types du SGCI et des SAT examinés manquaient d'uniformité et, dans plusieurs cas, n'étaient pas pleinement conformes au Règlement sur les marchés de l'État et à la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor. Bien que la direction tente de s'assurer que ses contrats sont accordés et gérés en fonction du meilleur rapport qualité-prix, leur donnent un accès complet et tiennent compte de l'équité et de la transparence, la qualité générale des documents de ces dossiers contractuels ne montrent pas de façon uniforme l'atteinte de ces objectifs. Nous n'exprimons aucune opinion sur l'ensemble des dossiers liés au SGCI et aux SAT pour la période entre février 2003 et décembre 2006.

Selon les résultats de la vérification, on déduit que des aspects importants du cadre de contrôle de gestion étaient faibles, inefficients ou absents. Ces lacunes ont trait entre autres choses à la mauvaise qualité des documents au dossier, à une gestion des risques inadéquates, au manque de clarté des rôles et responsabilités, à un manque d'expertise ou de formation en matière de contrats et à l'absence de mécanismes de contrôle et de surveillance visant à assurer la qualité des processus contractuels.

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Annexe A – Objectifs et critères de vérification

Objectifs et critères

Objectif principal
L'objectif de la vérification était de déterminer dans quelle mesure la gestion était conforme aux règlements, aux politiques et aux procédures applicables aux contrats de services et d'examiner le cadre mis en place par la CISR pour élaborer le SGCI entre février 2003 et décembre 2006 et offrir des services d'aide temporaire.
SOUS-OBJECTIFS	CRITÈRES DÉTAILLÉS
1.   AMORCE DU PROCESSUS D'APPROVISIONNEMENT – Toutes les questions importantes liées à la planification des contrats sont abordées et documentées.	Les fonds étaient engagés conformément à l'article 32 de la LGFP. Un énoncé des travaux décrit les exigences suffisamment en détail pour permettre l'appel d'offre et ne contient pas trop de restrictions. L'énoncé des travaux ne laisse pas place à une relation employeur-employé. Aucun travail n'est fait avant l'adjudication du contrat. Les questions liées à la propriété intellectuelle et aux exigences en matière de sécurité ont été abordées.
2.   PROCESSUS DE SOUMISSION ET D'ADJUDICATION DE CONTRATS – Le processus de soumission et d'adjudication de contrats entraîne une concurrence équitable et favorise l'obtention du meilleur rapport qualité‑prix.	Les stratégies de sélection des fournisseurs favorisaient un approvisionnement en régime de concurrence. Lorsque l'approvisionnement était fait auprès d'un seul fournisseur, le tout était conforme aux exceptions prévues par le RME. Les méthodes de sélection et d'évaluation des soumissions étaient détaillées dans le document d'appel d'offres et étaient appliquées en entier. Un rapport d'évaluation soutient le choix de la meilleure soumission. Lorsqu'un contrat était accordé à un seul fournisseur, le prix était justifié pour montrer qu'il était juste et raisonnable. Le contrat était signé par un employé autorisé de la CISR. Les modalités du contrat protégeaient les intérêts du Canada.
3.   GESTION DU CONTRAT – Le contrat est géré de façon à garantir que les biens et services sont offerts et payés conformément aux modalités du contrat.	Les produits livrables étaient fournis par le fournisseur selon les modalités du contrat. Les montants facturés par le fournisseur étaient conformes aux modalités de paiement du contrat. Les paiements étaient certifiés en vertu de l'article 34 de la LGFP, par un employé autorisé de la CISR. Lorsque des modifications de contrat étaient effectuées, elles étaient soutenues et faites avant la date d'expiration du contrat par un employé autorisé de la CISR.
4.   CLÔTURE DU CONTRAT – Les responsabilités et les obligations des deux parties au contrat ont été respectées, et l'ensemble du processus d'approvisionnement était pleinement documenté afin de garantir l'accessibilité à une piste de vérification complète.	Tous les services et les réalisations attendues ont été fournis. Toutes les obligations du fournisseur avaient été remplies. Le ministère a payé toutes les réclamations selon les modalités de paiement du contrat. Tous les éléments du processus d'approvisionnement sont documentés et classés afin de garantir le maintien d'une piste de vérification complète.

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Annexe B — Liste de contrôle de l'examen des pratiques contractuelles

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Annexe « C » — Réaction de la direction et plan d'action

Notes

1. Données non vérifiées relevées dans une feuille de calcul tenue à jour par le Service de l'approvisionnement et de la gestion des biens de la CISR.
2. Données non vérifiées obtenues auprès de la Direction des finances de la CISR.

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