Notes d’allocution pour Brian Goodman, président

Université de la Saskatchewan / vidéoconférence
Le 23 mars 2009

• Je suis heureux d’avoir l’occasion de vous parler aujourd’hui et j’aimerais remercier la professeure Beth Bilson de sa gentille invitation.
• Permettez-moi de commencer en vous félicitant pour votre domaine d’études. L’administration publique est une responsabilité importante et elle peut se révéler une carrière extrêmement enrichissante. C’est dans cet esprit que je suis ici aujourd’hui afin de partager avec vous mes expériences à titre de président de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada (CISR) – le plus grand tribunal fédéral administratif du Canada. J’ai été nommé au poste de président par intérim il y a un peu plus de deux ans, puis au poste de président en juin 2007.
• Je peux témoigner du fait que mes expériences personnelles en administration publique m’ont offert des perspectives uniques et de merveilleuses occasions de servir les Canadiens.
• Avant d’être nommé à la CISR en tant que commissaire, en 2001, j’étais haut fonctionnaire de la province d’Ontario, et j’ai travaillé pour un certain nombre de ministères, de commissions et d’organismes provinciaux. Ceux-ci comprenaient le Bureau de l’ombudsman, la Commission de révision des loyers, dont j’ai été président, et la Commission du consentement et de la capacité où j’ai travaillé en tant qu’avocat membre. J’ai également été membre du conseil d’administration du Conseil des tribunaux administratifs canadiens (CTAC), c’est à ce moment-là que j’ai fait la connaissance de Beth Bilson, ainsi que président du Conference of Ontario Boards and Agencies, et coprésident, l’an dernier, de la conférence annuelle du Conseil des tribunaux administratifs canadiens. J’ai également occupé le poste de sous-procureur général adjoint et cadre de direction pour la réforme de l’organisme.
• La professeure Bilson m’a demandé de vous donner un bref aperçu de la CISR, de ses activités et des défis qu’elle doit relever. Elle m’a également demandé d’aborder les processus décisionnels et les divers outils qu’utilisent nos commissaires dans la salle d’audience. Ces outils comprennent la législation fédérale (Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés [LIPR]), les décisions à caractère persuasif, les guides jurisprudentiels et les Directives du président.
• Si vous avez des questions pendant ma présentation, n’hésitez pas à les poser.

Aperçu historique de la CISR

• J’aimerais commencer par vous donner un aperçu historique de la CISR.
• Comme vous le savez peut-être, la création de la CISR découle de l’arrêt Singh, qui a été rendu il y a plus de vingt ans par la Cour suprême du Canada.
• L’arrêt Singh de 1985 a été l’un des premiers arrêts de la Cour suprême à être rendu en vertu de la Charte des droits et libertés.
• On fait souvent référence à Singh contre le ministre de l’Emploi et de l’Immigration (M.E.I.) (Canada) comme étant la plus importante décision judiciaire de l’histoire du Canada à avoir eu une incidence sur la politique en matière d’immigration. Cet arrêt a servi de fondement à la création de la CISR en 1989.
• Dans cette affaire, un demandeur d’asile avait fait valoir qu’il avait droit à une audience devant un décideur. La Cour suprême du Canada lui a donné raison, mais a souligné qu’aucune disposition pour un tel processus n’était prévue dans la Loi sur l’immigration de 1976.
• Quatre ans plus tard, la nouvelle Loi sur l’immigration donnait lieu à la création de la CISR et conférait à celle-ci le pouvoir de rendre des décisions éclairées sur des questions touchant les immigrants et les réfugiés.
• En 2002, la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR) est entrée en vigueur et a remplacé l’ancienne Loi.
• La LIPR confère à la CISR le pouvoir d’instruire des cas relatifs à des questions touchant des immigrants et des réfugiés et de statuer, avec efficacité et équité, sur ces cas conformément à la loi. La LIPR énonce les principes fondamentaux et les notions qui régissent le travail de la CISR.
• Il s’agit d’un tribunal administratif indépendant qui rend des comptes au Parlement par l’intermédiaire du ministre de la Citoyenneté, de l’Immigration et du Multiculturalisme.
• Étant donné qu’elle fait partie du système canadien d’immigration et de protection des réfugiés, la CISR travaille de concert avec Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) et l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC), tout en veillant à ce qu’il n’y ait aucun lien de dépendance avec le gouvernement.

Structure de la CISR

• Par l’entremise de ses trois sections, la CISR instruit une grande variété de cas.
• La Section de l’immigration fait enquête sur des personnes dont on suppose qu’elles sont interdites de territoire ou qui peuvent faire l’objet d’une mesure de renvoi du Canada, et elle procède aux contrôles des motifs de détention des personnes détenues pour des motifs liés à des questions d’immigration. Ses décideurs sont des fonctionnaires.
• La Section d’appel de l’immigration instruit les appels, principalement les appels du refus de demandes de parrainage au titre du regroupement familial, mais également les appels interjetés par des résidents permanents dont on a ordonné le renvoi du Canada ou qui ne satisfont pas à l’obligation de résidence. Les décideurs de la Section d’appel de l’immigration sont nommés par le gouverneur en conseil.
• Enfin, la Section de la protection des réfugiés, la plus importante de la Commission, statue sur les demandes d’asile présentées au Canada. Tout comme les décideurs de la Section d’appel de l’immigration, ceux de la Section de la protection des réfugiés sont nommés par le gouverneur en conseil.
• Le Canada a l’obligation d’octroyer l’asile aux personnes qui, selon la CISR, ont qualité de réfugié ou de personne à protéger en vertu d’un certain nombre d’instruments internationaux, dont la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés, le Protocole de 1967 relatif au statut des réfugiés, le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (1966) et la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants (1984).
• La Section de la protection des réfugiés statue également sur les demandes présentées par Citoyenneté et Immigration Canada visant à exclure certaines personnes qui demandent l’asile ou à annuler la reconnaissance de la qualité de réfugié accordée à certaines personnes.
• Citoyenneté et Immigration Canada traite les demandes d’asile présentées à l’étranger.
• La Section d’appel de l’immigration et la Section de la protection des réfugiés comptent 164 décideurs nommés par le Cabinet. Quant à la Section de l’immigration, elle compte 30 décideurs de la fonction publique. Dans l’ensemble, la Commission se compose d’environ 1 000 employés répartis dans trois bureaux régionaux et dispose d’un budget de 113 millions de dollars.

Tribunaux

• Selon les renseignements contenus dans votre plan de cours, je constate que vous venez d’étudier les tribunaux administratifs et leur rôle dans l’administration de la justice.
• L’une des caractéristiques dignes de mention du système canadien d’immigration et de protection des réfugiés est qu’un demandeur d’asile peut se prévaloir des droits accordés par le Canada et bénéficier de la protection du Canada selon les principes énoncés dans l’arrêt Singh. Cela comprend le droit à une audience devant un décideur indépendant et impartial.
• À titre de tribunal spécialisé, la CISR est indépendante du gouvernement pour ce qui est du processus décisionnel, mais doit rendre compte au gouvernement de son rendement.
• La CISR est ainsi en mesure, lorsqu’elle dispose de ressources suffisantes, de rendre des décisions plus efficacement et plus rapidement que les tribunaux conventionnels, tout en faisant preuve de la même rigueur. C’est là la force d’un processus du tribunal.
• Comme la Commission est indépendante, chaque cas est tranché sur le fond, et les politiques nationales et étrangères n’entrent pas en jeu dans les décisions. Les décideurs instruisent les cas et rendent des décisions sans influence indue.
• Quant aux personnes qui comparaissent devant la Commission, elles ont l’occasion de présenter leur cas en sachant qu’une décision sera rendue uniquement en fonction de la preuve et de la loi applicable.
• De plus, comme les décisions sont rendues par un tribunal spécialisé et indépendant, cela peut donner lieu à une plus grande retenue de la part des instances révisionnelles et, par conséquent, à un système moins onéreux et plus rapide dans son ensemble.

Processus décisionnel

• Les commissaires reçoivent une formation poussée afin de rendre des décisions sur le bien-fondé de l’affaire. Leurs décisions sont fondées sur une évaluation exhaustive de la preuve présentée et l’application de la loi pertinente.
• Cependant, même si les commissaires jouissent d’une indépendance décisionnelle et tranchent chaque cas sur le bien fondé, il est néanmoins indiqué pour un tribunal administratif de promouvoir la cohérence du processus décisionnel.
• Par cohérence, je ne parle pas de résultats cohérents, mais bien d’approche cohérente. Les personnes qui comparaissent devant la CISR sont en droit de s’attendre à ce que des cas similaires soient réglés de manière semblable. Cela est important afin que les avocats puissent conseiller leurs clients.
• Un certain nombre de ressources et d’outils sont en place afin de promouvoir la cohérence. Outre la jurisprudence en constante évolution qui guide les commissaires dans le processus décisionnel, les commissaires de la CISR se réunissent régulièrement pour discuter de certaines questions en vue d’atteindre un consensus sur une approche décisionnelle concertée, par exemple relativement à la disponibilité de la protection de l’État pour les demandeurs d’asile dans un pays donné. En tant que président, je préfère cette approche « de terrain » aux instruments de politique qui viennent d’en haut.
• La CISR a également établi un programme de recherche de renommée mondiale qui mène des recherches sur les conditions dans divers pays et prépare des cartables de documentation sur les pays sources de réfugiés. Ces cartables sont élaborés afin de garantir la cohérence des fondements probatoires utilisés par les commissaires à l’échelle du pays au moment de statuer sur les demandes d’asile.

Qualité des décisions

• La question de la qualité est étroitement liée à la cohérence du processus décisionnel.
• La qualité d’une décision dépend de la compréhension des faits et des arguments pertinents, de l’application judicieuse des principes de droit et d’une analyse exhaustive.
• Il importe également de parvenir à une décision dans un délai raisonnable et d’utiliser des processus qui sont équitables, transparents et compris de tous.
• Les motifs d’une décision doivent être intelligibles et transparents, et ils doivent justifier les conclusions.
• La Commission veille à promouvoir la qualité du processus décisionnel en offrant aux nouveaux commissaires un programme de formation poussé et des cours de perfectionnement professionnel destinés à l’ensemble des commissaires après la période de formation initiale. Le suivi et l’évaluation du rendement des commissaires par le commissaire gestionnaire constituent une autre façon de promouvoir la qualité du processus décisionnel.
• Bien qu’il serait inapproprié pour un gestionnaire de dire si un commissaire a rendu la « bonne » décision ou non, il est tout à fait approprié d’examiner les décisions et les motifs ainsi que d’écouter les enregistrements sonores des audiences afin de veiller, par exemple, à ce que le commissaire établisse les questions à trancher de manière proactive, et ce, dès le début, qu’il soit maître de la procédure et qu’il soit courtois avec les parties, les témoins et l’avocat.
• La CISR élabore actuellement des normes de qualité pour le processus décisionnel. Ces normes de qualité serviront aux commissaires et aux gestionnaires pour l’établissement des objectifs de rendement, l’élaboration de programmes de formation personnalisés, et ainsi de suite.

Directives

• La CISR dispose également d’un certain nombre d’outils juridiques pouvant servir à promouvoir la qualité et la cohérence du processus décisionnel.
• En vertu de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, le président peut produire des directives afin d’aider les commissaires lorsque la loi fait l’objet d’interprétations très différentes ou lorsque les commissaires ont besoin d’une orientation pour une question importante.
• Bref, ces directives peuvent aider à faire en sorte que la Commission soit accessible et qu’elle réponde aux besoins des personnes qui comparaissent devant elle
• L’élaboration de directives nécessite de nombreuses consultations internes et externes. Les commissaires, le personnel des services juridiques et le personnel de soutien pour les audiences participent généralement aux consultations internes.
• Les consultations externes sont effectuées auprès des intervenants, c’est-à-dire les organisations touchées directement par les questions liées aux immigrants et aux réfugiés. Elles comprennent les associations d’avocats, les organisations non gouvernementales et le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés.
• Les consultations continues auprès des intervenants sur les principales initiatives sont essentielles à l’élaboration de toute directive, étant donné que les directives servent à accroître la sensibilisation et la compréhension, ce qui mène à la création d’un outil de qualité supérieure et accepté d’emblée.
• À l’heure actuelle, la CISR dispose de directives sur la persécution fondée sur le genre, les enfants qui demandent l’asile, les personnes vulnérables, les non-combattants en situation de guerre civile, ainsi que d’’un certain nombre d’autres directives portant essentiellement sur des questions de procédure.
• On s’attend à ce que les commissaires adoptent l’approche recommandée.
• Cependant, les décideurs ne sont pas liés par les directives et ils doivent évaluer chaque cas sur le bien-fondé. Si un commissaire choisit de ne pas suivre les directives dans un cas où on se serait habituellement attendu à ce qu’il le fasse, le décideur doit fournir les raisons pour lesquelles il s’est écarté des directives dans les motifs de décision.

Décisions à caractère persuasif

• Les décisions à caractère persuasif constituent un autre moyen pour la CISR de promouvoir la cohérence et la transparence du processus décisionnel.
• Les chefs des trois sections de la CISR, soit la Section de la protection des réfugiés, la Section d’appel de l’immigration et la Section de l’immigration, peuvent désigner une décision comme ayant une force persuasive.
• Les décisions à caractère persuasif n’ont pas de fondement législatif, mais elles font partie de la stratégie décisionnelle de la section afin d’accroître la cohérence et l’efficacité du processus décisionnel.
• Trois décisions à caractère persuasif sont actuellement en vigueur, toutes à la Section de la protection des réfugiés. La plus récente date de mai 2008 et aborde la question de la protection de l’État au Mexique pour les victimes d’actes criminels. Les deux autres ont trait aux demandes d’asile qui visent la Colombie et le Costa Rica.
• Tout comme les Directives du président, les décisions à caractère persuasif ne sont pas exécutoires. Cependant, dans le cas d’une décision à caractère persuasif, le commissaire n’est pas tenu d’expliquer pourquoi il a décidé de ne pas suivre son raisonnement.

Guides jurisprudentiels

• Les guides jurisprudentiels sont un troisième moyen utilisé par la CISR pour veiller à la cohérence dans le règlement des cas qui comportent des similarités importantes.
• En juin 2002, la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés a conféré à la CISR le pouvoir de désigner les décisions qui serviront de guides jurisprudentiels, et, par la suite, la CISR a publié sa Politique sur l’utilisation de guides jurisprudentiels.
• En tant que président, je peux désigner une décision qui servira de guide jurisprudentiel afin :
  • de traiter une question importante pour la Commission;
  • d’aborder une question d’actualité;
  • de dissiper une ambiguïté dans le droit;
  • d’éliminer l’incohérence dans le processus décisionnel.
• Tout comme dans le cas des Directives du président, bien que les commissaires ne soient pas tenus de suivre le raisonnement exposé dans un guide jurisprudentiel, on s’attend à ce qu’ils expliquent pour quelle raison ils ne souscrivent pas au raisonnement lorsque les faits sous-jacents ressemblent suffisamment à l’affaire qui doit être tranchée.
• Deux guides jurisprudentiels sont actuellement en vigueur; tous deux portent sur les demandes d’asile qui visent le Costa Rica.

Défis

• Enfin, on m’a demandé de vous faire part de certaines réflexions sur les défis qui se posent pour la CISR est aux prises.
• L’augmentation du nombre de cas en instance et du délai moyen de traitement, plus particulièrement en ce qui concerne la Section de la protection des réfugiés, constitue l’une des principaux défis que la CISR doit relever.
• Cette augmentation des cas en instance est attribuable au nombre insuffisant de commissaires nommés à la Commission par le gouverneur en conseil au cours des trois dernières années civiles, ainsi qu’à l’augmentation considérable du nombre de nouveaux cas. À la Section de la protection des réfugiés, près de 35 000 demandes d’asile ont été reçues en 2008, soit une hausse de 52 pour 100 par rapport à 2006.
• Les fonds affectés à la CISR sont en fonction de 164 commissaires, soit 127 à la Section de la protection des réfugiés et 37 à la Section d’appel de l’immigration. Malgré les nombreuses nominations récentes et les renouvellements de mandat au cours des quatre derniers mois, il nous manque encore 22 commissaires.
• J’ai bon espoir, cependant, que nous disposerons sous peu d’un effectif complet. Dans une large mesure, les récentes nominations témoignent de la confiance du gouvernement dans la version révisée du processus de sélection des commissaires qui a été mis en œuvre il y a un an et demi. Ce processus, qui comprend une sélection préliminaire, un examen écrit, une entrevue et un contrôle des références, est supervisé par un Comité consultatif de sélection, que je préside. Le Comité consultatif de sélection est composé de membres de l’extérieur qui sont sélectionnés conjointement par le ministre et moi même.
• La version révisée du processus est très rigoureuse et exigeante, mais elle permet de veiller à ce que seuls des candidats compétents et qualifiés soient recommandés au gouvernement aux fins de nomination.
• Cela signifie donc que nos nouveaux commissaires possèdent les compétences nécessaires pour assumer efficacement leurs responsabilités, et que la CISR peut bénéficier de la confiance des parties qui comparaissent devant elle, ainsi que de celle des intervenants et du public canadien.
• Pour ce qui est de l’avenir, nous cherchons actuellement à obtenir de nouvelles ressources du gouvernement afin de répondre à l’augmentation du nombre de cas et de réduire l’arriéré, qui atteindra environ 60 000 demandes d’asile d’ici la fin du mois.
• Malgré ces défis, la CISR continue d’être reconnue mondialement, y compris par le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, comme un tribunal d’avant-garde et un modèle pour d’autres instances en matière d’octroi de l’asile.
• De plus, nous avons pris des mesures afin d’atténuer les répercussions du nombre insuffisant de commissaires et de l’augmentation du nombre de cas.
• Par exemple, nous avons davantage recours à la vidéoconférence et aux mutations temporaires de commissaires entre les régions, nous avons mis en œuvre un processus amélioré de catégorisation et d’examen initial des cas et nous maximisons les occasions de régler les cas aussi rapidement et efficacement que possible au moyen de processus accélérés et du mode alternatif de règlement des litiges.
• Grâce à ces mesures et à d’autres stratégies que nous sommes présentement en train d’étudier, je suis persuadé que nous réussirons à réduire l’arriéré et à ramener les délais de traitement des cas à un niveau acceptable.
• Je pourrais vous faire part de bien d’autres aspects de la CISR, mais je m’arrête maintenant afin de laisser du temps pour répondre à vos questions.